琴澳“軟聯通”：破解跨境生活就業難題

    在慶祝澳門回歸廿五周年大會上，習近平主席提出希望特區政府推動實現琴澳“經濟高度協同、規則深度銜接，各類要素跨境流動高效便捷”，並強調中央開發橫琴的目的在於“促進澳門經濟適度多元發展、便利澳門居民生活就業”。然而，目前澳門居民橫琴生活就業參與度較低。橫琴粵澳深合區統計局數字顯示，二○二四年在橫琴生活的澳門居民為一萬六千人，遠低於二○二三年提出的兩萬人目標，在橫琴生活並工作的澳門居民更只有八百人。這導致橫琴基礎設施建設完善度有餘，而利用率不足，不少公寓、寫字樓和商舖空置。

    橫琴現狀顯示現階段還沒打破“低基建利用率──低居民吸引力”的循環，有必要打通兩地要素流動的障礙，吸引更多澳門居民前往橫琴消費，形成一定的產業支撐，建立起配套完善、人口聚集、產業升級的良性互動。本文基於社會學和經濟學的理論成果，結合數據與橫琴發展現狀，從四個領域提出建議，加強琴澳“軟聯通”，希望有助於推動橫琴同澳門高度融合發展，便利澳門居民在琴生活就業。

    1.交通便利化。交通是人口流動的基礎，也是琴澳兩地協同銜接、生產要素流動的基礎。但目前澳門橫琴之間通勤仍不便利。首先，橫琴澳方口岸沒有供私家車使用的停車場，導致居民無法直接駕車前往澳方橫琴口岸過關，只能搭乘公共交通工具前往橫琴澳方口岸。這為民眾前往橫琴平添了許多不便，限制了琴澳人口流動，制約了橫琴發展。建議在橫琴口岸劃設私家車停車區，優化停車服務，釋放民眾的橫琴消費潛力。

    其次，試點琴澳跨境網約車服務。二○二四年包括“滴滴”和“曹操出行”在內的許多網約車平台已經在香港推出內地香港跨境網約車服務。橫琴作為粵澳深度合作區，實現可以打車通過橫琴口岸既能極大方便人員跨境流動，也符合《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》“無縫對接旅遊基礎設施”的目標。建議從立法層面入手掃清允許橫琴單牌車提供跨境網約車服務的障礙，並參考內地香港跨境網約車服務模式，引入內地大型網約車平台，藉助其成熟的運營系統，簡化跨境網約車流程。我們認為跨境網約車除了方便沒有橫琴單牌車的民眾往來琴澳，也將為澳門居民，特別是居住在橫琴的澳門居民，提供新的就業和創業機會。

    2.醫療資源的跨境流動。目前橫琴醫療機構，除澳門新街坊衛生站外，都未接入澳門醫療保障體系，澳門居民在橫琴就醫需自費。這降低了澳門居民的居住意願。澳門居民特別是長者和兒童的醫療服務需求巨大。根據統計局數據計算，二○二三年平均每名長者看了5次門診、0.8次急診，每三人就有一人入院治療或進行手術；平均每名15歲以下的兒童看了2.4次門診服務，每兩名就有一人需要急診、住院或手術。以上統計的醫療服務均不含初級衛生保健機構（如社區衛生中心等）提供的門診服務。粗略估計，澳門家庭中有一半以上有長者或者兒童。這些人在澳門本地的醫療成本很低，面對頻繁且緊急的就醫需求，如果在橫琴不能像在澳門一樣以低廉成本獲取醫療服務，他們的家庭很可能就不會選擇在橫琴生活。我們認為政府應該對接好澳門居民在琴澳兩地的醫保標準，在橫琴設立高級醫療機構（可以是澳門醫院的分院區，或是和橫琴醫院合作設立的特別診室，後者更節省成本），兩地共享患者醫療信息，滿足居民的緊急就醫需求，並允許民眾在橫琴就醫時使用澳門醫療保障系統支付部分費用。

    另外，我們認為也應該設立便捷的橫琴澳門兩地轉診服務，既讓有橫琴就醫需求的急病患者能直接乘坐救護車迅速前往橫琴，充分利用橫琴的醫療資源，也讓在橫琴生活的澳門居民能快捷地轉回澳門醫院就診，沒有後顧之憂，從而實現琴澳兩地醫療服務一體化。事實上，橫琴的醫療服務可以做到博取琴澳兩地之長，有些病症可能使用澳門已上市已採用的先進藥物和醫療器械治療效果更好，而橫琴醫院的醫護人員接觸病例較多擁有豐富經驗，而且有些疾病可能用內地的產品更具有價格優勢也更先進有效。我們認為完全可以讓民眾在橫琴就能使用兩地的優質醫療資源。這樣可以吸引更多澳門民眾生活在橫琴，從而帶動橫琴的消費和發展。

    藥物與醫療服務的跨境流動對於橫琴的發展還有更重大的意義。康養養生休閒旅遊是澳門產業多元化和深合區開發的一個重點，醫療資源儲備是長者康養保健服務行業發展的基礎。我們認為醫療資源跨境流動的推進工作可以和康養產業聯動。在吸引澳門長者赴橫琴養老的同時，建設配套的醫養結合設施，積累發展康養產業的經驗，從而銜接成為“國際醫療旅遊先行區”的目標。

    3.賦予澳門社團在橫琴深合區更大活動空間，讓生活在橫琴的澳門居民積極參與橫琴的社區建設。澳門愛國愛澳的社團可以在推動兩地民生融合過程中發揮“聯繫人”（agency）的角色，他們是澳門居民了解和融入深合區生活的橋梁。在澳門，這些社團承擔着重要社會與公共服務功能和責任。橫琴深合區目前缺乏與澳門相似的成熟社團文化和公共服務體系，這對澳門居民的歸屬感和安全感造成一定影響。另外，內地法律法規對澳門社團提供社會服務和開展活動有諸多限制，他們參與深合區政策諮詢和制定的機會也遠遠不如澳門，在琴澳門居民聲音和需求難以有效地傳達到政府部門。澳門社團無法提供職業培訓、社會家庭服務。澳門社團需要先成立民辦非企業實體，才能提供有限的社團服務，這樣的規定增加了他們項目啟動的難度和成本，限制了澳門社團快速響應市場和居民需求的能力。社團缺乏穩定資金來源是另一大挑戰。與澳門相比，深合區執委會與社團合作模式多是基於“甲方乙方”項目制，缺乏長期合作和信任關係，限制了澳門社團在橫琴為澳門居民提供持續性服務和定期跟進的能力。

    我們建議以“澳門新街坊”為中心，參照澳門管理社團的有效做法，推動兩地在社會治理和民生服務領域的規則銜接，大膽試點創新，規劃和建設集醫療、教育、娛樂、康養、居住等為一體的，澳門居民喜愛的多功能社區中心，提供一站式的生活服務，提升生活便利程度，縮小琴澳兩地因配套設施和公共服務帶來的差距。進一步完善現行法律框架與政策支持，減少針對跨境服務中政策限制，通過修訂現行法規和加大政策創新，有效推動跨境民生融合進一步深化。

    4.人力資源的跨境流動。近年來澳門傳統行業增長放緩，難以為年輕人提供心儀的就業崗位。深合區需要通過發展新興產業滿足青年就業需求。目前除去創業人群以外，在橫琴工作的澳門年輕人還很少，除了深合區配套服務不足導致生活不便外，工資水平低於澳門本地是一個重要原因。二○二四年澳門大學畢業生在澳門本地的工作薪酬中位數是每月17,000元，而在橫琴高薪職位數量少且技術門檻高，短期難以吸納大量澳門勞動力，其他職位年薪在10萬左右，遠低於澳門本地薪酬。今年二月開始政府通過每月4,000元的就業補貼鼓勵年輕人赴琴工作，效果如何仍需觀察。但我們認為長遠來看，政府應該考慮通過優先發展高附加值的就業密集型產業，以較高薪酬吸引澳門居民赴琴工作，將橫琴發展推向良性循環的同時，解決就業問題。一個區域適合的發展方向由其相對優勢決定。考慮到橫琴島全年氣候溫和、遠離喧囂都市、自然環境優美、基礎設施先進，以及其與澳門深度融合的趨勢、澳門在旅遊業和酒店業的豐富經驗，我們建議優先培育以下能發揮橫琴獨特優勢的高附加值就業密集型產業：特色主題旅遊（項目策劃運營導覽客服）及其度假村和酒店配套設施（酒店服務型人才）、中成藥服務（零售和諮詢人才）、健康管理和康復療養包括產前產後休養護理（醫療護理人才）、文旅會展（場地物流方面的人才）等。其中，我們尤其推薦結合前述醫療一體化的工作，着力發展康養旅遊和中醫藥服務產業，從澳門青年中培訓出一批康復師、護理員、中醫師等，滿足健康產業人力需求。

    從更長期的角度來看，澳門經濟適度多元化提出的許多新興產業都有技術門檻高的特點，因此未來深合區的發展離不開高級技術人才。要吸引人才到深合區就業創業，除了創造良好生活和營商環境外，還需要考慮人才定居歸屬的問題。目前澳門的人才引進制度比較嚴苛，為了提高深合區相對大灣區其他城市的人才競爭力，可以提供稅收優惠，推動澳門高校和橫琴企業共建實習基地，甚至考慮放寬人才引進限制。

    深合區和澳門特區政府應當站在國家發展大局的高度，對標世界一流的國際高端人才聚集地，最大程度上發揮琴澳一體化的優勢，把橫琴──澳門打造成大灣區西部國際高端人才集聚地，吸引更多高度國際化的世界級人才來橫琴、澳門和大灣區西部發展。通過琴澳一體化和民生融合發展，提升橫琴──澳門對國際人才的吸引力，讓更多海外高端人才選擇澳門，支持澳門培育新質生產力，實現澳門經濟多元化發展。

    澳門大學社會科學學院教授  胡偉星  王海濱