澳門中長期人口發展策略探析

    人口是社會和經濟發展的一個基本要素和動因。開埠以來澳門人口規模所歷經的增減遷移，皆與當時的經濟發展息息相關。現時澳門被賦予重大戰略使命，需加快產業轉型，拓展新興產業，培養新動能，實現經濟適度多元，助力大灣區和深合區建設。目前，澳門社會人口規模小，整體經濟實力較弱，發展步伐略為緩慢，與《二十大報告》提出的加快中國式現代化建設不適應。有必要認真研究人口和經濟發展關係，配合新的戰略發展目標，積極主動地開拓進取。從中長期看，建議在二○三五年前實現“百萬人口城市”目標，並據此進行經濟和社會層面的配套規劃落實，匯聚力量，集中優勢，全力全速推進“一中心、一平台、一基地”的建設。

    一、澳門現有人口狀況與人口結構分析

    回歸前，澳門治安不靖，經濟不景氣，人口增長率處於低位水平。回歸以來，澳門經濟快速增長，在二○○○到二○○六年人口增速逐年加快，二○○六年達到最高點5.3%，二○○六年後增速放緩並下降。二○○九年，受全球金融危機衝擊，澳門經濟下滑，人口增速處於一九八五年到二○二一年的歷史低位。二○二一年總人口為68.32萬，相比回歸前的42.96萬淨增長25.36萬，增幅59.03%，平均年增長2.68%。雖然回歸以後人口仍然持續增長，但增速相較於回歸前有所減慢，平均人口增長率從回歸前的2.97%降低到回歸後的2.23%。

    近數十年來，澳門人口中的男性居民與女性居民的比例呈現出由男多女少到女多男少的變化。二○二一年，男性人口32.1萬，女性人口36.22萬，男女比例為0.8862，與理想的男女比例（1:1）相差0.1138。目前男女比例偏差更大，對本地適齡男女的結婚成家和生育子女造成較大影響。結婚率變化與人口增速類似。回歸前幾年，結婚率處於較低狀態，回歸後逐漸回升，在二○一三年達到高峰後開始下降。二○一二年本地生育率達到最高點，之後開始下降，低於回歸前的水平，少子化情況加重。

    與生育率下降相對應的是社會人口結構開始變化。過往三十年，澳門人口老化指數和老少人口撫養比例的變化值得重視。老化指數又稱“老少比”，是老年人口與少兒人口的比例。回歸前，澳門人口老化指數處於相對穩定狀態，回歸後，人口老化指數在逐年攀升。近十年，人口老化指數以極快的速度上升。人口中的老年人佔比明顯提升，本地出生人口不足以滿足人口更替，出現明顯的人口老齡化趨勢。目前老化指數已超過80%，且呈繼續上升之勢，值得高度關注。

    老年人口撫養比率，也稱老年人口撫養系數，指既定社會人口中，老年人口數與勞動年齡人口數之比。該系數在回歸後有所下降，得益於回歸後社會穩定且博彩業為主產業擴張，吸引大量外來年輕勞動力來澳務工，從而使老年人口撫養比率有所下降。近十年，受二○一四年以來博彩業下滑調整和近三年新冠疫情影響，政府明顯收緊對外來僱員和居留人士的批給，無論是新簽外地僱員數量和新批給准許居留人士的數量已經顯著下降。

    二、形勢發展要求澳門適度加快人口增容

    人口學理論研究和不同國家地區經濟發展經驗表明，在一定條件下，特別是在發展階段，人口增長和經濟發展之間存在正向關係。澳門應根據國家賦予新發展定位和重要歷史使命，結合自身經濟條件和資源稟賦，針對人口規模與結構的變動趨勢，對未來十年人口增長和結構變化進行科學研判，制定適應新形勢下的中長期人口發展目標。

    如果維持現行的人口增長態勢，預期到二○三五年，澳門人口將接近80萬。從發展定位和建設戰略看，這一增長目標相對偏於保守，無法滿足融入國家發展大局的需要。有必要以“百萬人口城市”作為中期發展目標，爭取在二○三五年前達標。

    最近五年（二○一七至二○二一）統計顯示，本澳總人口基本維持在67至68萬，近於零增長。一方面，年輕人以及適育婦女對結婚生育意願顯著下降，結婚家庭減少，生育率偏低，“少子化”現象突出，新出生人口增幅偏小。另一方面，本地人口中65歲及以上老人從二○一一年的8.2% 升至二○二一年的14.5%，另約有4.9萬人介於60-64歲年齡段，已處於退休或接近退休，佔總人口或本地人口的7.2%或8.6%，老齡化趨勢持續。成年人口比例減少、老年人口及兒童少年人口增加，令撫養比率由十年前的23.7% 躍升至36.3%。儘管二○二一年新生嬰兒數目較二○一一年略有增加，但本澳總生育率在過去十年遠低於聯合國提出的世代更替水平，低生育率及老年人口迅速增加，一方面將較快出現人口零或負增長，另一方面，老齡化指數由二○一一年的60.7%推高至83.7%。若剔除外地僱員及外地學生後，本地人口的各項撫養比率上升幅度更明顯，如果將60至64歲年齡組加入計算，老齡化指數更高，撫養比率形勢嚴峻。

    上述數據表明，目前澳門的人口規模和結構變化處於嚴峻狀態，勞動力供給下降，制約經濟增長和財政收入，老齡化和少子化還將對社會收入和消費產生負向影響，加重在兒童撫育、長者醫療護理及養老保健上的政府財政支出和社會及家庭負擔，其後果和影響將是長遠的。需要通過適度加快人口增長，為人口隱患及未來發展提供解決方案。

    近年來，博彩業獨大的產業結構仍未改變，四大新興產業發展緩慢，除了地域狹窄及資源稟賦不足外，很大原因在於缺乏足夠的高質素勞動力供應，特別是新興產業及相關產業生態發展需要的專業人才和勞動力匱乏。應該看到，目前周邊國家與地區都高度重視人口增長對經濟發展的推動作用，通過較積極進取的人口發展目標，吸引更多人口流入，包括外來年輕勞動力，爭取“人口紅利”，推動本地經濟發展。

    二○一八年，廣東省政府制定推出《廣東省人口發展規劃（二○一七至二○三○年）》，指出人口問題是經濟社會發展的基礎性、全域性和戰略性問題。明確提出將增加佛山、中山、珠海、江門、肇慶和惠州市的人口集聚。《規劃》提出在攜手港澳共建世界級城市群共同框架下，推動珠三角地區優化城市群體系，強化大中小城市和城鎮協調發展，吸引人口合理集聚。

    近二十年來，珠江東岸的城市廣佛、深莞等地人口增長較快，其人口總數增加也更多，大量吸收外來技術人才和年輕勞動力的流入，促進了珠江東岸主要灣區城市的快速產業升級和經濟發展。珠江西岸（包括珠海、澳門、中山、江門）發展速度不及東部，一個因素就在於人口數量和增長速度的差別。珠海已制定相應政策並推出一系列措施，規劃二○二五年常住人口達到300萬、二○三○年達到500萬規模。中山也規劃在二○三五年達到550至600萬常住人口，江門則提出在二○三五年達到700萬常住人口規劃。反觀澳門，現行的人口增長模式相對落後，年輕勞動力供應在最近五年持續下降，與其他灣區城市人口快速增加及拓展“人口紅利”的發展狀況不相匹配。如果到二○三五年，周邊灣區城市均達到預定的人口增長和經濟發展目標，屆時澳門人口仍僅為80萬左右，產業結構依然較單一，經濟體量和影響實力仍然微小，不僅無法在大灣區建設中發揮應有優勢和引領作用，很可能處於被邊緣化狀態。這一可預期的“憂患”，政府和社會各界應高度重視。

    三、澳門人口的發展策略與政策建議

    在新時期澳門戰略定位以及肩負重大使命的歷史發展階段，澳門人口研究既有重要理論價值，也有現實指導意義。是澳門加快產業轉型，實現經濟適度多元化，助推大灣區建設以及服務國家“一帶一路”和“國際國內雙循環”戰略實施過程中必須重視和解決好的戰略發展問題之一。我們認為，澳門在近期的未來（二○二三至二○三五年）必須適度加快人口增長，目標在二○三五年之前成為“百萬人口城市”。惟其如此，才與澳門的歷史使命和長期發展相匹配。

    首先，需要從戰略層面重視澳門人口發展。人口是個綜合性和長期性問題，人口政策事關人才儲備、產業發展、養老保障等社會穩定發展的方方面面，是制定各項長遠政策、解決長期問題的方向依據，應予以高度重視。人口增長停滯、極低的生育率（或趨近零增長）、老齡化加劇、人口文化素質同產業結構的契合度以及對外來人才吸引和外僱管理等問題，都將是影響澳門提升競爭力和實現可持續發展的重要因素。特區政府應盡快制定及完善與經濟社會轉型相匹配的長期性人口發展目標和人口政策，統一籌劃安排。

    其次，建立常設人口研究機構與機制。人口問題值得進行系統化和專業化的深入持續研究，以便為正確分析人口規模、結構、勞動力供應與需求以及變化趨勢作出全面和科學合理的研判，避免發展策略和相關產業政策制定的滯後或錯配。澳門學術界鮮見常規性的人口學研究。除了政府部門定期公佈人口普查資料和不定期的人口預測數字之外，亦缺乏職能部門進行常態化人口問題研究，社會上沒有專門的人口學研究機構，社團智庫少有開展人口問題研究。這一不正常現象，折射出澳門社會對人口發展問題的漠視與短視。

    第三，需以人口規模目標規劃城市軟硬體發展配套設施。澳門發展的痛點之一，在於經濟體量小和內需市場不足。雖然“百萬人口論”在二十多年前已被提出，但當時政府部門和業界認為澳門經濟體量和土地不足，無法發展百萬人口城市。實際上，土地等制約因素仍有解決空間。本澳人口從二○○○年的42.78萬增加到二○二一年近70萬，仍然是在澳門半島、氹仔和路環所容納。未來隨着填海造地以及優化城市發展總體規劃仍可提供一定的新增土地供應。社會各界應改變觀念，重新評估澳門土地的實際承載能力，同時考衡橫琴粵澳深合區對擴大經濟建設和人口居住空間的作用。澳門發展的瓶頸不是經濟過旺，而是內需不足、人口內生增長動力不足。從融入國家發展大局和加快對大灣區建設引領的戰略作用來看，澳門發展百萬人口，其重要性和緊迫性自是不言而喻。

    我們認為，有必要結合“產業發展需要”、“澳門和橫琴人口發展一體化規劃”、“人口自由跨界流動提升特區人口容量”、“提升人口統計精準性及前瞻性”等重大議題，以與時俱進的學術態度，客觀理性深入探析澳門人口問題。因此提出以下建議：

    第一、制訂人口政策規劃及實施五年發展行動方案。人口政策是保持經濟社會長期良性發展的根本政策，涉及人口規模、結構和質素及未來發展，是不可缺位的頂層設計。應以整體觀和發展觀的立場，制訂中長期人口政策規劃，並建立督導機制定期進行評估。

    第二、建立高層次人口規劃與政策委員會。其職能包括：監督人口策略的落實，及時優化政策措施，定期評估內外部環境對人口政策落實的影響；研判人口規模、結構和素質變化趨勢帶來的挑戰；協調跨部門和跨行業合作，預測未來勞動力和人才的供需數量，完善人力資源政策。

    第三、鼓勵居民優生多育，預防低生育率趨勢固化。從經濟補助、稅收優惠、房屋政策、優化托兒和學前教育等方面鼓勵適齡居民結婚生育。

    第四、改變保守態度，主動性延攬人才。人才是任何國家或地區經濟發展的第一資源，僅依靠本土的人才市場不可能滿足四大新興產業的發展需要，建議定期公佈人才需求的指引，積極主動延攬各類人才，助推澳門發展。

    第五、適度增加職業技術人口。現代專業技術人才有助推動科技和經濟發展，尤其是高新科技和高端製造業的升級轉型。建議盡快落實職業教育法律制度，提高社會對職業技術人才的正確認識。

    第六、減低人才在澳的居住成本。人才選擇落戶城市的一大動因是尋找發展機會，考慮比較生活成本及宜居程度、教育、醫療等條件。為實現人才的安居樂業甚至落地生根，建議從居住成本着手，創造條件，減輕生活成本壓力。

    第七、適度增加外來人口流入。澳門的發展需要各類專業人才、技術人員，也需要大量勞動力。因應本地總人口基數小，自然增長率低，人口老化加劇，建議適度引進外來人口，適度加快人口增長，滿足社會可持續發展需要。

    第八、協助銀髮居民創新創業和再就業。澳門人口老化程度高，人口老化是不可逆的趨勢，應轉變觀念，把銀髮居民看成人力資源，發揮其優勢，繼續為經濟社會發展做貢獻。建議政府創造有利環境，積極拓展銀色（銀髮）經濟。

    第九、活用來澳就讀的優秀學生人力資源。目前的勞工政策不允許外地學生畢業後在澳門工作。建議創建新機制，用好在澳學習多年並具備專業知識的資源，填補本地區無法提供的人才缺口，加快拓展四大新興產業，推動澳門經濟適度多元，從而為本地居民創造更多就業機會。

    結    語

    人口發展戰略關係到國民經濟和社會發展，人力資源是社會經濟發展的基礎性資源。在經濟全球化和競爭日益激烈的背景下，人口規模、結構和質量直接決定一個國家或地區的競爭力和可持續發展能力。現代社會的競爭無處不在，體現在區位競爭、能源競爭、科技競爭、體制競爭、機制競爭甚至智庫競爭等，但歸根結底是人力資源競爭，也就是人口綜合素質競爭。過去一段時期，澳門的人口規模、結構和質量以及勞動力供需已發生顯著變化。目前存在的人口增長率下降，勞動力供應短缺和老齡化社會加劇等，關乎澳門經濟適度多元發展，影響澳門社會的長期繁榮穩定。為加快產業轉型，助推大灣區建設和完成國家賦予的戰略使命，發展人口規模是必要和迫切的。應同心同德，未雨綢繆，積極籌劃應對，化被動為主動，坦然應對發展進程中的各種機遇與挑戰。

    澳門創新發展研究會課題組