在新起點上依法推進深合區建設
二月八日，廣東省人大常委會發佈《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》（以下簡稱《條例》），以地方性法規的形式圍繞服務澳門經濟適度多元發展的主線，在治理體制、規劃建設與管理、產業發展導向、便利澳門居民生活就業、促進琴澳一體化發展等方面作出規定，為深合區長遠發展提供法制保障，這是深合區發展的重要里程碑。
首先，這是廣東省關於橫琴深合區建設的第一部綜合性立法。在性質上，《條例》不是對國家某一法律、行政法規的補充或細化，也不是某一領域的專項立法，而是將中央關於推進深合區建設的決策部署系統性地轉化為法律規範，為深合區實現依法治理提供法制保障的立法。因此，《條例》涵蓋了組織運行機制、城市規劃、經濟產業、社會保障及行政法等多個領域的內容，並且首重建章立制，明確深合區管理及執行機構的法律地位和職權，理順深合區與廣東省以及珠海市之間的權責關係，確保深合區各項改革舉措在法治軌道上推進。
其次，《條例》是一部賦權法，是加快深合區建設發展、探索更大改革開放政策舉措的新起點，而絕不是政策終點。一方面，《條例》第四條和第五條明確將有關省、市管理權限依法授權或委託給深合區行使，並建立容錯免責機制，支持深合區大膽創新、先行先試、自主探索，賦予了深合區更大的改革發展自主權。另一方面，《條例》第六條也規定了涉及國家事權的事項按照程序報批，並明確深合區管委會可以根據實際需要，按照議事決策程序對重大事項的具體內容調整。這就明確了深合區未來進一步爭取廣東省支持乃至國家支持的路徑，為未來深合區在產業、財稅、人才、通關、創新創業等方面探索改革新舉措預留了足夠大的空間。
第三，《條例》充分體現深合區建設是為了促進澳門經濟適度多元發展的初心。《條例》共八章六十六條，“澳門”在條文中共出現了六十六次。《條例》不僅在十九條明確了建立深合區促進澳門經濟適度多元發展成效評估指標體系，確保深合區始終不偏離促進澳門經濟適度多元發展這一主線，還明確了粵澳收益共享機制、銜接澳門城市規劃、與澳門公共服務機構合作招商、深度對接澳門民生公共服務和社會保障體系等一系列制度規範，體現了深合區改革發展的目的和方向、初心和使命。
第四，從內容上看，《條例》進一步明確了深合區的產業發展方向和重大政策，充分發揮了立法的引領推動作用。《條例》進一步細化了支持促進深合區四大產業發展的保障措施，明確規定便利澳門居民在深合區就業、學習、創業、生活的各項便利條件，並圍繞琴澳一體化發展對促進要素高效便捷流動作了相關具體規定，體現了立法與改革決策相銜接相一致。將深合區改革的政策舉措上升為地方性法規予以確定，起到了穩預期、利長遠的作用。
正如澳門特區政府在二○二三年度施政報告中所提出的，“特區政府將於粵方緊密合作，加快分步驟、分階段有序推動深合區綜合性立法工作”。深合區的改革和立法不是一蹴而就的，而是分步驟、分階段地有序推進。廣東省人大常委會出台的《條例》為深合區下一階段的改革發展，為粵澳雙方合作爭取具體領域的國家相關政策盡快落地實施提供了法制依據，對破解深合區開發建設難題意義重大。
不過，也有人認為《條例》的改革力度似乎不及預期。相比全國人大常委會專門制訂《海南自由貿易港法》，《條例》僅僅是一部地方性法規，似乎缺少“尚方寶劍”，難以全面實現市場期待的重大政策“變通”和“突破”。
不可否認，省級人大在制訂地方性法規時，不得超越其立法權限的範圍，不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。但是，我們也要看到，在某些領域，《條例》的政策開放程度比《海南自由貿易港法》更高，體現了“一國兩制”的特色和服務澳門的初心。例如，在稅收政策上，《條例》不僅規定對於符合條件的企業和個人均減按百分之十五的稅率徵收所得稅，而且第三十七條還規定了對澳門居民個人所得稅超過澳門稅負的部分依照國家規定予以免徵；在產業政策上，《條例》根據服務促進澳門經濟適度多元發展的需要，規定了在深合區生產的經澳門審批和註冊的中醫藥產品、食品及保健食品，可以使用“澳門監造”、“澳門監製”、“澳門設計”標誌等內容；在“一線”放開、“二線”管住政策上，《條例》第四十九條明確規定對深合區內企業生產的不含進口料件或含進口料件在深合區加工增值達到或者超過百分之三十的貨物，經“二線”通道進入內地按照國家規定免徵進口關稅，《海南自由貿易港法》規定只有鼓勵類產業才能享受同類優惠；在民生基建上，為促進琴澳一體化，《條例》還規定了民生跨境合作和基建跨境互聯互通等內容，其中探索提供澳門模式的醫療、教育、廣播電視、電影及社區服務，營造銜接澳門的居住環境，以及允許已在澳門上市的藥品及醫療器械等在深合區使用等內容，對海內外高端投資者均具有一定吸引力，而《海南自由貿易港法》則無相關內容。而且，隨着未來放寬市場准入、鼓勵產業目錄等重大配套政策措施出台實施，深合區將有更多政策優勢轉化落地。
應當看到，深合區建設是一項長期任務，複雜而艱巨。我們不能期望通過一部法律或一些政策就能輕輕鬆鬆、敲鑼打鼓地走上發展的康莊大道，而只能在解決阻礙深合區經濟社會發展的現實問題中不斷前進。我們相信，只要粵澳雙方緊密合作，立足實際，發揚“敢闖敢試、敢為人先”的改革精神，就一定能凝聚起彰顯“一國兩制”優勢的強大合力，共同做好加快橫琴粵澳深度合作區建設這篇大文章。
鄭 坪
