回歸以來澳門社會治理的實踐經驗

    二○一四年十二月，習近平主席在慶祝澳門回歸祖國十五周年大會暨澳門特別行政區第四屆政府就職典禮上提出：“不斷提高特別行政區依法治理能力和水平”。二○二三年五月，抵達澳門考察的國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍明確指出，澳門應在提升全面治理能力和管治水平上展現更大作為。全面提升“一國兩制”下澳門特色的社會治理能力與管治水平，既承載着國家對澳門的殷切期望，又是澳門堅持“一國兩制”正確道路、保持長期繁榮穩定的必然要求。

    回歸以來，“一國兩制”的澳門模式日臻完善，在特區政府與社會共同努力下，澳門的社會治理取得了長足進展，留下了值得總結的經驗。

    一、必須堅定“一國兩制”與“愛國者治澳”的根本原則

    回歸以來，澳門在愛國愛澳的旗幟下，不斷團結凝聚各界力量，始終堅定“一國兩制”與“愛國者治澳”的根本原則，堅持正確的政治立場，擁護與貫徹中央對澳門特區的全面管治權，實現了政治、經濟、文化的蓬勃發展。實踐證明，澳門只有在中央領導與祖國支持下才能實現經濟快速發展與政治穩定，“一國兩制”是保持澳門長期繁榮穩定的最佳制度，必須在特別行政區制度框架下推進澳門特區治理體系的現代化。

    （一）完善政治宣誓制度與增強國家認同

    憲法作為國家的根本大法，是澳門實施“一國兩制”原則的根本法律依據。澳門基本法以憲法為根本遵循，將“一國兩制”方針法律化、制度化。國家認同包含兩方面內容：其一是國家公民對自己歸屬國家的認知；其二是對國家構成的評價和情感。國家認同在法治上的表現就是對於憲法的認同與遵守。堅持和維護憲法與基本法的權威，對於澳門各界堅定“一國兩制”、“愛國者治澳”信念，強化國家認同具有重要意義。根據澳門基本法第101條、第102條以及《就職宣誓法》建立的澳門政治宣誓制度，所有宣誓人必須宣誓效忠澳門基本法。同時，澳門的《就職宣誓法》，對由中央政府任命的主要官員，應當增加向憲法宣誓的內容，以增強憲法的權威性。

    （二）建立以愛國愛澳團體為核心力量的“一國兩制”統一戰線

    習近平總書記在二十大報告中指出：“發展壯大愛國愛港愛澳力量，增強港澳同胞的愛國精神，形成更廣泛的國內外支持‘一國兩制’的統一戰線。”“一國兩制”事業在澳門取得巨大成功的重要經驗之一是澳門特區政府在祖國的支持下，調動一切可以調動的積極因素，廣泛團結愛國愛澳力量，打造強大的統一戰線。壯大愛國愛澳力量是建立統一戰線的核心，澳門當局應積極舉辦各類以愛國為主題的宣傳活動，建立一支高素質的宣傳教育隊伍弘揚“愛國愛澳”思想與“一國兩制”方針，在立法、執法和普法等方面築牢國家安全屏障，強化公務人員對“一國兩制”和“總體國家安全觀”的正確把握和理解，積極引導和推動各類社團年輕骨幹參加政府諮詢組織，發展培養專業愛國愛澳社團工作隊伍，將愛國愛澳社團納入特區社會治理體制，盡快頒佈《澳門國家安全教育課程框架》以構建國家安全教育完整體系。利用澳門獨特的溝通平台，積極吸引台灣青少年參加澳門舉辦的各類交流活動，引導台灣青年形成對中國的正確認識和理解，發展更多台灣同胞加入到愛國統一戰線中。

    （三）維護國家安全體系，確保“一國兩制”事業行穩致遠。

    二○二二年七月，習近平主席在慶祝香港回歸祖國廿五周年大會上指出，“‘一國兩制’方針是一個完整的體系。維護國家主權、安全、發展利益是‘一國兩制’方針的最高原則，在這個前提下，香港、澳門保持原有的資本主義制度長期不變，享有高度自治權。”主權、安全和發展利益三者共同構成一個整體，國家安全是“一國兩制”的根本保障。當前澳門維護國家安全體系主要由決策、執行、法律體系三個層面構成。

    在決策層面，行政長官透過第22/2018號行政法規設立了澳門特區維護國家安全委員會。該委員會是協助行政長官就澳門特區維護國家安全事務進行決策並負責執行統籌工作的機關，其主要職責是統籌、協調澳門特別行政區維護國家主權、安全及發展利益的工作，二○二一年增設國家安全事務顧問和國家安全技術顧問以提升安全能力。

    執行層面主要由司法警察局下轄的保安廳負責。保安廳下設國家安全情報工作處、國家安全罪案調查處、國家安全行動支援處與國家安全事務綜合處四個處，主要職責有預防和調查危害國家安全相關犯罪、統籌維護國家安全執法的宣傳教育工作、支持澳門特區維護國家安全委員會工作等。

    在法律層面，當前澳門已建立起憲法和澳門基本法為憲制基礎，以《維護國家安全法》為核心、《澳門特別行政區駐軍法》為保障，配備《澳門刑事訴訟法典》、《網絡安全法》、《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》等一系列維護國家安全法律法規的法律規範體系。

    二、持續鞏固完善行政主導體制

    澳門在實現“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治過程中，形成了以行政長官為核心的行政主導體制，行政長官及其領導下的特區政府充當着澳門社會元治理主體的角色。澳門的行政主導體制，有效提升了政府決策和執行效率，營造出穩定的政治社會環境，從而保證澳門在瞬息萬變的世界經濟浪潮中可以做到快速精準決策，提升國際資本投資信心。澳門自回歸以來的經濟繁榮與社會穩定，充分證明澳門行政主導體制的巨大優勢。澳門的行政主導體制也是落實“一國兩制”、“愛國者治澳”、中央對澳門全面管治權等根本性原則的基礎保障。堅持和完善行政主導體制是維護澳門長治久安與長期繁榮的核心所在。

    （一）行政長官向中央政府述職制度化、法律化

    澳門基本法第45條規定：“澳門特別行政區行政長官依照本法規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責。”行政長官每年向中央述職，是特區政府向中央政府負責的一種具體體現，亦是確保“一國兩制”事業行穩致遠的必然要求。行政長官向中央人民政府述職雖已成慣例，而述職工作的法制化、制度化，是治理體系現代化的重要體現。

    （二）完善立法機關對政府施政的監督機制

    在澳門特區行政主導的政治體制下，行政、立法、司法三機關相互制約、相互配合，其中行政長官及其領導下的特區政府在與立法機關及司法機關的關係中處於主導的地位。行政主導並不意味着行政獨裁，立法機關在行政主導體制處於重要監督地位，行政與立法之間存在相互制約關係。加強立法會對行政長官領導下的特區政府的依法監督，對於促進特區政府依法行使行政權力與提升特區政府現代化治理水平至關重要。根據澳門基本法的相關規定，立法會對特區政府的監督方式主要包括辯論、質詢。

    首先是完善辯論機制。辯論是指立法會議員與政府官員通過言語的方式相互爭辯和討論，辯論的主題一般為公共議題和政府政策。根據基本法規定，辯論有施政方針辯論和公共利益辯論兩類。澳門《立法會議事規則》規定，施政方針辯論先由行政長官發言，發言完畢後議員可提問。施政方針辯論通常在每年十一月舉行，行政長官到立法會發表年度施政報告並接受議員辯論。除此之外，每年四月和八月行政長官也會列席立法會全體會議回答議員問題。

    根據《立法會議事規則》規定，特區政府和立法會議員均可請求召開專為辯論公共利益問題的全體會議，並由全體會議決定是否進行辯論。第一屆至第六屆澳門特區立法會關於公共利益辯論的數量逐年增加，第五屆和第六屆立法會期間分別達到28和46個。

    其次是完善質詢機制。澳門基本法第76條規定“立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢”。行使質詢權的主體是議員，是議員對政府的政策和工作提出質問和疑問並要求政府答覆的制度，質詢是立法會議員監督政府施政的重要途徑。當前，直選議員是質詢的主力，承擔着大量的質詢工作，間選議員質詢比例較低，委任議員基本不提質詢。因此，鼓勵全體議員積極行使質詢責任，反應居民訴求，幫助政府完善政策。至於特區政府方面，應提升質詢回覆效率，制定相關政策，督促相關主體及時回覆議員質詢。議員質詢的事項或結果應予以公開，強化透明度，提高政府公信力。

    （三）強化審計監督職能

    審計署的主要職能為審計監督政府預算執行情況及履行職務時所達到的節省程度、效率和效益。審計署對於監督並評估政府公共資源的使用效率以及防止公共權力異化具有重要意義。強化審計監督職能，通過加強與發達國家和地區審計機關的溝通交流，創新優化“衡工量值式審計”模式，以更加有效的方式督促被審計單位管理效率的提升。

    三、持續推進公共行政改革

    （一）加強廉政建設，打造廉潔政府。

    回歸後，澳門致力加強廉政建設，成立了廉政公署，制定了《公務員財產申報制度》、《澳門特別行政區主要官員通則》等法律法規，初步構建起了澳門廉政建設基本制度。然而，近年來依舊出現了“歐文龍案”、“何超明案”、“澳門大學工程腐敗案”等案件，對政府公信力造成巨大衝擊。

    首先是加強政務公開，提高政府透明度。澳門前任特首崔世安曾在二○一○年的政府施政報告中提出：“強化廉政建設，加強資訊溝通，推廣政務公開，打造新時代的‘陽光政府’。”推行政務公開、政情公開對於遏制隱藏在政務內部的“暗箱操作”，提升政府公信力具有重要意義。二○一一年澳門成立了特區政府發言人辦公室，其主要職責是制定特區政府資訊策略，以及促進特區政府與傳媒和居民之間的關係。發言人制度有效提升了政府資訊發放的及時性，優化了社會大眾的民主監督。

    其次是完善政府採購制度，嚴厲打擊政商勾結的腐敗現象。“歐文龍案”爆發後，私營領域腐敗開始引起澳門廉政部門重視。二○○九年特區政府通過的第19/2009號法律《預防及遏止私營部門賄賂》，將反貪範疇由公共領域擴展至私營領域。二○一四年通過的第10/2014號法律《預防及遏止對外貿易中的賄賂行為的制度》將反貪範圍擴展至賄賂澳門特區以外的公職人員及國際公共組織官員的行為。澳門廉署工作報告顯示，公務人員與商人勾結，在公共部門的工程、採購、服務外判等項目中合謀的貪污現象較為嚴重。因此，進一步完善政府採購制度，透過培訓方式協助公共行政工作人員提升對政府採購制度的了解，加強各部門工作人員的廉潔奉公意識。

    最後是充分發揮愛國愛澳媒體的監督職能。澳門特區政府受制於管理體制等多重因素，對公職人員存在的違法違規、效率低下等問題難以形成有效的內部監督。審計署和廉政公署是政府部門中最重要的監督機關，然而僅僅依靠專門部門的監督力量明顯不夠，因此，外部監督也是督促公職人員依法履行職責，降低腐敗案件的重要力量。在外部監督力量中，新聞媒體發揮着舉足輕重的作用。應制定合理制度，依法依規引導愛國愛澳新聞媒體發揮監督職責，定期開展與媒體的溝通對話，廣泛吸納意見，借助新聞媒體力量形成對腐敗行為的有效外部威懾力。    

    （上）

    澳門理工大學人文及社會科學學院教授  婁勝華

    澳門理工大學公共政策博士生  趙    友