創新管理機制  完善體制建設

    ——探討構建“一國兩制”下澳門新治理模式

    3.展開政府行政機構改革

    自回歸以來，特區政府曾進行過多次的行政機構改革，諸如在回歸初期，根據澳門基本法第六十二條規定：“澳門特別行政區政府首長是澳門特別行政區行政長官。澳門特別行政區政府設司、局、廳、處。”根據此條文規定，對原有政府行政職能部門架構進行重構、調整、撤銷、合併、取締，對重新構建的新行政職能部門賦予新職能；並且對公職人員各層次管理組織架構作出相應的調整，以此推動回歸後第一輪政府行政架構改革。在第二輪的政府機構改革，主要是根據澳門基本法第九十五條規定：“澳門特別行政區可設非政權性的市政機構。”根據此條文規定，圍繞建立非政權性市政機構，策劃改革路線圖，對部分隸屬於市政建設功能的行政職能部門進行分流、整合及重構，並且建立新行政部門，行使市政管理職能。第三輪的政府機構改革，則是對部分行政職能部門進行撤銷、合併、重新整合及擴展新職能，試圖通過撤銷、合併、整合、創建新部門，試圖推動大部制行政機構改革。

    多年來特區政府進行了多次的行政職能部門機構改革，均沒有把推動澳門經濟轉型、對原有產業經濟結構調整及升級換代、走向適度多元經濟發展方向來改革。也就是說，近十多年來，政府行政職能部門機構改革，還沒有真正展開以推動本地產業經濟走向適度多元發展為目標的政府行政機構改革，更沒有得到應有的重視，即使有推動一些所謂改革路線圖的局部機構改革方案，但實際上，不但沒有達到行政職能部門機構改革的預期目標，反而造成某些機構不斷膨脹。如根據澳門基本法規定，特區要建立非政權性市政機構，雖經多輪的改革重組、重構，但至今以提供服務性功能的非政權性機構並沒有真正建立起來；新產生的市政機構愈來愈膨脹，其管理職能與權限已不再是局限在僅提供服務的這個範圍內。

    由於行政職能部門機構改革的重點目標沒有一個明確的指導方向，一直以來都是圍繞以人事變換為主要目標的行政職能部門機構改革。所以，面對着當前嚴峻的經濟形勢，特區政府職能部門的管理除要達到信息化、科學化、高效能化的要求外，還必須要將相關的行政職能部門的管理，融入到國家發展大局、融入到粵港澳大灣區經貿合作建設，以及融入到橫琴粵澳深度合作區全方位建設之中。

    為此，新一屆特區政府就必須要考慮推動新一輪行政職能部門機構改革，建立新治理模式，以適應社會各方面發展的管理要求。

    三、關於構建澳門特區“一國兩制”下新治理模式思考

    習近平總書記在深圳經濟特區建立四十周年慶祝大會上講話指出，新形勢需要新擔當、呼喚新作為。在推進粵港澳大灣區建設問題上，習近平總書記強調，要抓住粵港澳大灣區建設的重大歷史機遇，推動三地經濟運行的規則銜接、機制對接。

    面對國內外社會經濟形勢的新變化，澳門特區政府應如何推動其行政職能部門機構改革，以應對澳門內外部社會經濟環境的變化？在新的經濟格局下，澳門融入國家發展大局，在粵港澳大灣區（九市＋二區）經貿合作，以及在橫琴粵澳深度合作區與廣東省全方位合作中，如何推動澳門特區政府行政職能部門機構改革與粵港澳三地相關政府職能部門展開規則銜接與機制對接？要知道，如何做好澳門特區行政職能部門管理與粵港澳三地這個不同規則和機制對接，是特區政府在“一國兩制”制度下能否創新治理模式的關鍵。這是為澳門特區政府在粵港澳大灣區市場一體化過程中，探索特區政府建構新治理模式的重要問題，同時，也是新時代探索“兩制”深入發展的重要實踐問題。

    本文認為，在尊重“三地兩制三法系”的前提下，有兩個方面的問題值得重視，一是澳門特區政府行政職能部門如何與大灣區（九市二區）進行規則銜接、機制對接，對相關規則的遵守與機制對接適用性的問題；另一是大灣區（九市二區）對澳門特區規則銜接、機制對接的遵守與適用性問題。具體地說：

    1.澳門與粵港三地在合作中行使的行政管理職能規則要銜接：主要是圍繞三地經濟活動的行政管理職能與相關法律規則要銜接，包括：經濟、法律、稅收、貿易、投資、金融、保險、仲裁等多個領域的法律規則銜接。也就是說，在“兩制”的框架下，粵港澳三地嚴格遵守憲法和香港、澳門基本法的基本原則，對各自不同法律體系的相關法律內容，包括：經濟、法律、稅收、貿易、投資、金融、保險、仲裁等多個領域的法律、法規、規則等進行立法、修訂、修改或補充；甚至於還需要展開各自本法系的法律改革，使之與現行“兩制”憲制框架下，適用於粵港澳大灣區及合作區在相關領域能夠標準互認、規則銜接。同時，還需要得到中央政府的授權，通過各方簽訂政府間的協議，使其行使行政管理權力的主體享有法定行政管理職能權力和法定職責。

    當然，建構澳門特區政府新治理模式，其着眼點不僅僅是澳門本地行政管理體制，而是要隨着“一國兩制”制度的深入發展，尤其是要把澳門融入國家發展大局之中時，就必須要考慮建構澳門特區政府新治理模式的廣義內涵。這個廣義內涵當然是必須得到中央授權，特別是廣義延伸部分、涉及三地規則銜接具體內容的行政職能管理，也是需要通過三地政府間的協議認同方可適用。

    2.澳門特區政府行政職能管理要與粵港澳大灣區實現機制對接：澳門特區政府行政職能管理機制的運行，一方面要理順各級行政管理部門的架構設置與職能配置；另一方面要與粵港澳大灣區（九市二區）的相關行政管理職能部門進行機制對接。粵港澳大灣區的密切合作，是黨和國家對澳門長遠發展的重大佈局，是貫徹“一國兩制”實踐的重要舉措。諸如，在二○二一年九月中共中央共同印發的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》中提出的“共商共建共管共享”建設方案，就是要建構和完善粵澳兩地在合作區共建行政職能管理機制，也即是由粵澳雙方共同組建合作區管理機構、執行機構。合作區管理委員會是作為合作區管理機構，實行雙主任制；下設常務副主任、副主任及秘書長。管理委員會在職權範圍內的工作，主要是負責統籌決定合作區重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免。

    在二○二三年九月十七日廣東省人大常委會作出《橫琴粵澳深度合作區執行委員會關於各工作機構職責的公告》中明確提出，管理委員會下設執行委員會和秘書處（與執行委員會合署辦公）；執行委員會下設九個局，包括：行政事務局、法律事務局、經濟發展局、金融發展局、商事服務局、財政局、統計局、城市規劃和建設局、民生事務局等分管不同領域事務；主要負責人是由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市也派人參加。各局的管理職能主要是：履行國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能，做好屬地管理，合作區上升為廣東省管理。

    從上述內容可見，澳門特別行政區政府在橫琴粵澳深度合作區實現與廣東省政府實行機制對接，實質上就是“一國兩制”實踐在合作區的新示範。它既堅守了“一國”之本，同時又善用了“兩制”之利；既在改革開放深入發展之中對兩地行政管理機制作了大膽的創新與嘗試，並且通過機制對接，打造具有中國特色的、彰顯“兩制”優勢的示範區。可見，建構廣義上的特區政府新治理模式，既能夠借鏡兩地獨特的管理體系設置模式及職能管理經驗，又能夠從中實現優勢互補。

    因此，澳門特區政府必須要通過行政改革，建立新治理模式，以達到兩地機制對接、建構合作區“共商共建共管共享”新體制的目的與要求。

    3.勇於變革創新合作區政府行政管理模式

    面對世界百年未有之大變局，澳門特區政府應怎樣在堅守“一國”之本、善用“兩制”之利原則下，立足澳門，放眼世界，大膽創新，建構新治理模式，推動新一輪政府機構改革？為此，以下有幾點建議：

    （1）要推進政府行政管理職能創新

    橫琴粵澳深度合作區管理委員會的建立，標誌着澳門特區政府行政職能部門的管理，已不是過去長期以來的狹義管理。隨着橫琴粵澳深度合作區的“共商共建共管共享”新體制確立，特區政府有關行政部門職能管理，已轉向廣義管理。隨着特區政府行政管理職能的擴展，在新的治理環境下，以及一系列新任務、新措施、新政策的陸續出台，就要求我們必須推進政府行政管理職能創新，包括：行政審批制度便利化、推行政務公開和政務信息公開，以及加大電子政務建設等，讓政務更加便民，服務社會經濟效益進一步提高。以此作為推動機構改革契機，建構新治理模式。

    （2）要推進法治政府建設

    建設法治政府，就是要求特區政府各級行政職能管理部門，在發揮“一國兩制”制度優勢，遵守憲法和澳門特別行政區基本法的前提下，自覺運用最能體現廣大居民根本利益的法律、法規、規則與條例等，來管理好各項事務，包括經濟、文化、教育、社會、民生、醫療及社會保障等有關方面事務；並且按照合法施政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，做到施政有責、用權受監督、違法必追究等。

    與此同時，在粵港澳大灣區密切九市兩區經貿合作的定位下，還要研究制定合作區相關法律、行政法規、地方性法規及條例等，完善法律規則銜接，推進法治政府建設。

    （3）要推行政府行政問責制度

    要建立健全的行政管理問責制度。這是現代行政改革、強化政府官員責任、建構新治理模式的重要內容。建立澳門特區政府行政管理機制官員問責制度，就是要完善特區政府行政管理運作機制。特區政府各級官員、各級公職人員，在行政長官的領導下，根據各行政職能管理部門授予的權力和職責分工，切實履行自身分工職責，以高標準、高質量，推進特區建設發展。

    根據新治理模式創新與發展要求，建立健全科學合理的官員問責制度，必須要解決實施官員問責制可能要面對難點和問題。主要是：一是要把行政管理過程中的政策制定與決策、決策執行、監督等各個環節的問責結合起來，要根據施政過程中的不同特點，有針對性地問責。二是要實現問責主體的多元化。諸如，在橫琴粵澳深度合作區的行政職能管理運行機制中可見，合作區管理委員會向合作區執行委員會問責；執行委員會向其下設九個工作機構，包括行政事務局、法律事務局、經濟發展局、金融發展局、商事服務局、財政局、統計局、城市規劃和建設局、民生事務局等問責。

    為此，在特區政府行政管理機制實行官員問責制度，就是要構建一個新型的開放共享、運行有效的制度體系和管理機制。它是符合特區建立法治政府和有效政府戰略定位和任務的根本要求。

    總而言之，對特區政府行政職能管理機制進行改革與創新，建構新政府治理模式，主要目的是探索在“一國兩制”下，新型的管理體制機制，如何適應新時代、新形勢的挑戰。也就是要探究建立怎樣的一種管理模式更適用於澳門特區的持續發展。

    結  語

    總的來說，習近平總書記圍繞開發橫琴、推動橫琴作為粵澳深度合作示範區，為“一國兩制”實踐深入發展，發表了一系列講話；同時，夏寶龍主任對澳門的勉勵，鼓舞澳門各界人士。也為特區政府建構新治理模式，建立一個高效的、有所作為的廉潔政府，無疑是增加了強大的自信心。

    在新形勢下，要充分發揮“兩制”的優勢，以更有效的政府行政職能治理，推進澳門產業經濟多元發展新政策；並以橫琴粵澳深度合作區作為與廣東省展開全方位合作為契機，推進粵港澳三地“規則銜接”及“機制對接”；以探討建構特區政府新治理模式，助力澳門融入大灣區及國家發展大局。    

    （下）

    澳門創新發展智庫研究員  謝  英