雙腿前行：

    產業多元亟待推動公共財政收入多元

    加強推動經濟適度多元發展，無疑是澳門必須全力以赴做好的“必做題”，經濟適度多元與公共財政收入多元具有一定的關聯度，卻不完全等同。

    澳門現時推動的經濟適度多元工作，對增加非博彩稅收入佔比不一定有明顯作用。直面澳門公共財政收入結構的缺陷，加速推進特區政府收入多元，重點是加大非博彩稅收入的總額，在更穩健的財政收入框架下積累更豐厚的財政盈餘，對確保澳門社會安全穩定，尤其是為澳門特色“一國兩制”偉大實踐提供更紮實的財政與物質基礎，意義重大。反之，若不加速改善，對澳門特區財政安全仍可能構成重大風險隱患。

    疫情期間，澳門特區公共財政連續三年赤字，這是回歸以來首度出現的，關鍵就是博彩稅收大幅下滑，儘管其他公共財政收入略有波動，變化不大，但因相關非博彩稅收入數額一直很低，起不了緩和、穩定整體收入的作用。在此，先分析以下的數據。

    自博彩經營權開放以來，澳門博彩業在產業結構所佔比例最高的三年是二○一一至二○一三年，均超過六成。其餘年份則基本在40%至59%之間反覆變動。至於二○二○年至二○二二年疫情三年，是特殊的時期，博彩業的產業結構佔比在15.17%至25.88%之間，是歷史性的低佔比。

    綜觀歷年數據，二○一三年是博彩業佔產業結構比重最高的一年，佔62.94%，同年博彩稅收入在特區經常收入（包括各種稅項收入、特許批給收入等）佔比則達88.08%。二○一七年博彩業是疫情前三年內產業結構佔比最低的一年，佔48.94%，同年博彩稅收入在特區經常收入佔比，仍達83.59%。即博彩業在產業結構佔比大幅下降14個百分點的情況下，博彩稅收入佔特區經常收入的比重只下降4.49個百分點。

    二○二二年是疫情期間，博彩業佔產業結構比重最低的一年，低至15.17%，但博彩稅收入在特區經常收入的佔比仍達50.43%。任何經濟體的單一行業稅收佔比超過總稅收一半，實屬罕有。可見，澳門特區公共收入對博彩稅收的依賴程度非常高，至今根本沒有其他稅項或收入可處於一個相對理想水平。如果剔除特區政府的其他收入，只計算財政稅收，博彩稅收佔比更高。可參考（附表1）。

    正是由於二○二二年博彩稅收插水式跌至197.15億元（澳門元，下同），拉低特區經常收入至379.04億元（其他收入為181.89億元）。二○一三年是博彩業在產業結構佔比最高的一年，博彩稅收為1,343.83億元，其他收入與二○二二年差不多，為181.84億元，特區經常收入則為1,525.67億元。透過系列比較，進一步顯示澳門特區政府多年來在經濟適度多元發展所做的工作，對特區公共財政收入基本上沒有顯著改善。疫情期間當博彩稅收入大幅下滑，便立即導致回歸以來首度出現公共財政預算赤字，須動用財政儲備應急。

    事實上，二○二二年特區經常收入只有379.04億元，當年特區政府用在公務人員薪酬開支與運作開支分別為266.41億元和130.83億元（合共397.24億元），即所有經常收入用在政府的人員與運作開支都不足夠，遑論可用在其他公共服務開支。同時，從（附表2）可看到歷年的非博彩稅收入，根本連公務人員200多億元的薪資開支，都沒有辦法解決。

    鑑於澳門特區的公共財政收入結構嚴重失衡，非博彩稅收入相加的總額太低，因此，推動澳門經濟適度多元的同時，有必要在暫不考慮增加稅種、稅率，並且不是人為刻意窒礙在博彩業正常健康發展和創造稅收的前提下，加強促使公共財政收入多元，尤其是增加非博彩稅收入總額。非博彩稅收入還應着重不屬於博彩業垂直多元產業所產生的稅收，否則一旦博彩服務出了問題，就會如“火燒連環船”一樣，相關稅收也同步下跌，發揮不了緩減博彩稅收一旦崩塌帶來的衝擊作用。

    總之，只有當經濟適度多元與公共財政非博彩收入增量多元的兩條腿邁步前行，才會讓澳門更加穩健地奔向美好明天。為此，宜以“組合拳”方式推進相關工作，當中建議：

    一、為優化澳門公共財政收入結構，增加非博彩稅收入，合理開源，有需要適時重啟研究設立由特區政府全資或控股持有的投資基金∕公司。

    第四屆特區政府曾提出成立澳門投資發展基金管理公司，以便靈活調動財政儲備進行投資。但當時社會質疑聲音很大，表達對特區政府監管不放心，並質疑成立投資公司將可能讓公帑不知去向，所以最後政府擱置了相關方案。

    其實，善用特區財政儲備投資增值，增加公共財政其他方面收入，減少對博彩稅過度依賴，從而緩解財政風險，是必要的，不能因噎廢食。因此，應推動特區政府以積極和負責任的態度繼續廣泛聽取社會意見，並不斷完善投資公司∕基金的發展方案，包括在深合區、大灣區以至海外投資合適項目，創造穩定與較合理回報，以開闢擴大非博彩稅收入的新門路。當然，必須着力研究強化監管機制與增加運作透明度，設定嚴格的公司負責人問責制，並做好社會的溝通工作。

    二、優化實施多年的重大投資居留許可計劃，進一步吸引有利於澳門經濟適度多元，以及可為特區政府提供較高所得補充稅和其他收入的企業落戶澳門。

    澳門的重大投資居留許可計劃，近年申請者寥寥無幾，二○二○年有6宗申請，二○二一年僅餘1宗申請，二○二二年至今年第一季，完全沒有申請個案。招商引資投入具經濟價值的非博彩項目，對促進澳門經濟適度多元和就業多元非常重要，而且有助於創造更多非博彩稅收入。因此，特區政府相關部門可考慮在實施多年的重大投資居留許可計劃基礎上，因應市場環境和澳門的實際需求進行優化。

    對於重大投資居留許可計劃的申請者，是否必須符合在澳門每年居住不少於183天的規定，值得重新檢視。吸引重大投資的重點應着重於引入的投資，是否有利於經濟適度多元，尤其是否具有理想的創收前景，可為特區政府提供相對穩定、數額較大的所得補充稅或其他特許批給收入，以及是否有助提升本地居民從業員的勞動素質和擴大可引領澳門經濟社會高質量發展的職位需求。相關法律應圍繞此目標進行優化與調整。當然，有關處理必須設有嚴格的監管制度。

    值得指出的是，在二十屆三中全會有關“健全香港、澳門在國家對外開放中更好發揮作用機制”的指引下，結合澳門各種優勢，並經優化重大投資居留許可計劃，對吸引一大批可提供高增值稅收的重大投資落戶澳門是可能的。

    三、加速推進建立橫琴粵澳深度合作區的收益共享機制，為澳門公共財政收入開闢新管道，並為實現橫琴與澳門一體化發展注入積極動能。

    《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》提出支持粵澳雙方探索建立合作區收益共享機制，二○二四年前投資收益全部留給合作區管理委員會支配，用於合作區開發建設。基於此，現階段加快探索粵澳雙方明年實施橫琴收益共享機制，讓粵澳共商共建，以及聯合招商引資的成果和後續衍生的利益，可以通過合理的機制分配和回流到澳門，以增加澳門公共財政收入。

    同時，特區政府在鼓勵澳門企業、澳門投資者借助橫琴的資源和政策優勢拓展市場時，倘若已設定粵澳合理的收益共享與分配機制，澳門社會質疑澳門企業、投資者到橫琴發展，將會淘空澳門、損害澳門利益的說法，在澳琴互促發展、互利共享機制下，必然不攻自破，從而有利於進一步促進澳琴產業聯動發展。

    四、充分發揮澳門“一國兩制”制度優勢及以“一中心、一平台、一基地”為重要依托，特區政府以更進取方式鼓勵海內外的文創者在澳門開展具國際影響力的文化創作，或透過支持相關創作而持有版權，並以國際行銷方式讓相關創作成果推向海內外市場，根據市場再推生系列高附加值的文創旅遊娛樂產品，從而為澳門公共財政開創高額的新收入來源。

    例如，上世紀九十年代英國作家創作的《哈利波特》系列小說，風靡全球，後來華納公司改編電影在多國上映，並把《哈利波特》變成了一個橫跨電影、電子遊戲、玩具、主題樂園等多個領域的一項產業。有統計資料，至二○一一年《哈利波特》已形成一條帶動經濟規模達2,000億美元的巨型產業鏈。至今《哈利波特》的市場價值與創造的經濟效益仍然持續。類同的案例還有不少。

    澳門特區截至今年首季度，財政儲備近5,950億元，約為澳門年度公共財政開支的6倍。如果以現時的財政收入模式，博彩稅收一旦後繼不力，包括再次出現疫情，坐食山空，澳門特區的財政老本總會見底。但如果善用手上的財政資源，不是小打小鬧，而是以能迎合國際市場的方式，招攬海內外名家或以合作方式，結合澳門的各種優勢，在澳門推出類似《哈利波特》的文藝形式作品，接着再向國際市場拓展相關產業鏈，不但可為特區政府創造長期豐厚收入，而且可大幅提升澳門的國際影響力，更好擦亮澳門國際大都市“金名片”。

    當然，這裡所指推出類似《哈利波特》的作品，並非指推出類似的奇幻小說，而是指透過具吸引力的文藝作品或其他文創產品，然後以此為起點再透過合作推出系列衍生產品，逐步形成可創造巨大經濟價值和稅收的產業鏈。即使不一定能創造《哈利波特》產業鏈這麼龐大的價值，但只要特區政府推動有關工作的方式得當，是可望取得理想成果的。特區政府若透過資助或合作方式而持有相關創作產品的版權，光是版權費已可成為澳門公共財政的可觀收入來源。

    五、積極打造澳門工業品牌，各方面支持傳統產業加速升級轉型發展，並善於借助博彩業的國際知名度，研發及生產更具吸引力的電子博彩機具出口海外市場，讓相關企業創造高利潤的同時，也為澳門特區創造更多的財政稅收。

    在澳門培育和引入高附加值工業發展，並給予多方面支持，包括提供必要的人力資源，以及加強協助具代表性的澳門工業產品在海內外市場推廣，爭取創造更多高價值的貨物出口和企業賦稅。

    至於澳門的博彩業，已成為國際矚目的產業，特區政府應善用這一產業形成的品牌優勢（借品牌效應不等同繼續躺在博彩業身上），鼓勵企業匯聚科創人才研發電子博彩機具和電競遊戲產品，並生產更能迎合國際用戶喜愛的電子博彩機具出口海外市場，以及利用線上線下平台銷售電競相關產品。

    上述產品的銷售收入屬於工業與科創領域的，本質不屬澳門博彩業。事實上，國際市場對相關產品需求很大，若以澳門的品牌推進相關產品，可望成功開拓國際市場，相關企業也可創造理想利潤與稅收，從而有助減低對以博彩旅遊為主的服務出口所產生的稅收依賴。

    無論如何，推動經濟適度多元與公共財政收入多元，進一步凸顯加速提升非博彩稅收入的重要性，值得關注與思考。

    澳門社會發展研究會理事長  陳炳強