公務人員憲法教育要抓住三個關鍵

    中共二十大報告指出，“一國兩制”是澳門回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度安排，必須長期堅持。澳門特別行政區要長期堅持“一國兩制”，推進澳門特色的“一國兩制”成功實踐並行穩致遠，最重要的是要開展憲法教育，在澳門全社會牢固樹立憲法觀念和意識，建立適應“一國兩制”長期實施的社會意識形態，不斷鞏固和發展同“一國兩制”實踐相適應的社會政治基礎。這項工作任重道遠，須統籌協調、持續推進。公務人員作為澳門特別行政區政府施政的中堅力量，作為踐行“一國兩制”的示範者和責任人，是憲法教育的重點群體之一。

    二○一九年十月中共十九屆四中全會通過的《關於堅持和完善中國特色社會主義推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，亦明確要求加強對澳門公職人員的憲法和基本法等教育。自二○一四年十一月全國人大常委會決定將十二月四日設立為“國家憲法日”以來，澳門特區政府透過對公務人員開展系統性的憲法教育，以提升公務人員對國家憲法的認識及對國家的認同感，增強公務人員的國家意識和憲法意識，取得了較好的成效。隨着“一國兩制”實踐的深入，澳門特區公務人員憲法教育要抓住以下三個關鍵：

    一、領導及主管這個“關鍵少數”

    澳門特區公務人員是澳門特區的寶貴資源，在保障基本法正確實施、維護澳門穩定發展上負有重大責任。為增強公務人員的國家觀念、提高公務人員的履職能力，特區政府為各級公職人員提供學習憲法的多種管道，其中包括有領導及主管人員的相關課程。例如，法律與司法培訓中心開設有包括領導及主管人員參加的《憲法與基本法》課程，澳門理工大學與行政公職局、澳門基本法推廣協會合作開辦有主要對象為領導及主管人員的“憲法高級研討班”。此外，行政公職局與澳門公務人員總會、澳門基本法推廣協會持續合辦有領導及主管人員參加的“憲法和基本法專題講座”，邀請內地及本澳憲法專家學者講解憲法內容等。這些課程或講座，在加強領導及主管人員的憲法觀念方面發揮了積極作用。但同時要清醒地意識到，面對複雜動盪的國際形勢，以及澳門內部的深層次矛盾和問題，本澳面臨的嚴峻考驗和挑戰日益增多，要確保特區政府的管治始終在憲法和基本法確定的憲制秩序下順暢運作，促進澳門更好融入國家發展大局，對公務人員的憲法教育工作不能放鬆，只能加強，而且必須牢牢抓住領導及主管這個“關鍵少數”，之所以如此，是由領導及主管在澳門公務人員隊伍中所處的地位決定的。

    根據第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》，在公共部門及實體擔任管理、協調及監控工作的人員，視為領導及主管人員。其中，領導官職包括局長和副局長，主管官職包括廳長、處長等。領導及主管的工作職能則主要是從事政策執行的工作，同時要輔助政府制訂政策。由此可見，領導及主管的業務素養和工作能力，直接關係到整個特區政府的管治能力和治理水準。國家領導人在不同場合經常談到的澳門特別行政區提升治理能力的希望，實際上包括了對領導及主管人員的要求，除了要求領導及主管人員具有必要的專業知識素養、組織協調能力和依法行政能力外，還必須具備始終準確把握“一國兩制”正確方向的能力，確保“一國兩制”實踐不變形、不走樣。而要做到這一點，公務人員的憲法教育工作必須抓住領導及主管這個“關鍵少數”。這個“關鍵少數”的憲法教育工作做好了，不僅能有效提升特區政府管治團隊的治理能力和水準，而且對整個公務人員隊伍會起到垂範作用，形成強大的引領力量，所謂“上行下效”說的就是這個道理。

    目前，特區政府每年雖然設有針對領導及主管人員的憲法教育課程或者講座，但數量較少，接受培訓的領導及主管人員的覆蓋面並不高，有必要適當加大相關課程或者講座的開辦力度，拓寬領導及主管人員接受憲法教育的覆蓋面，力爭所有的領導及主管人員在一個合理的期限內（例如兩年內）參加憲法培訓課程或者講座。另外，特區政府亦有必要從制度上加以保障，例如可以考慮將參加憲法教育作為領導及主管人員履職考核的因素之一，以促進領導及主管人員（包括有志晉升領導及主管的公務人員）學習憲法的主動性和積極性，營造公務人員學習憲法的良好氛圍，避免出現那種對憲法學習講起來重要、做起來次要、忙起來不要的現象。

    二、改進政府作風

    澳門特區目前開展的公務人員憲法教育課程或講座，內容多從宏觀上介紹《中華人民共和國憲法》的法律地位、效力及適用；國家的基本制度、領導核心、指導思想；國家機構、國家形式等規定內容，以及憲法與“一國兩制”、憲法與基本法的關係等理論方面的知識，這些對於正確認識和理解我國憲法當然是必要的。結合中共二十大報告在闡述“一國兩制”與港澳工作時提出的“提升全面治理能力和管治水平”的要求，未來特區政府在進行公務人員的憲法教育時，應抓住改進政府作風這個關鍵，有針對性地加入宣傳推廣我國憲法在這方面的相關規定，以打造勤政、廉潔、高效的服務型政府，提高政府的治理能力、增強治理效能。

    例如，我國憲法第二十七條規定的國家機關和國家工作人員的工作原則中，有兩條重要的原則，即反對官僚主義和為人民服務，便非常值得作為本澳憲法教育的內容，對於澳門特區政府推進治理體系和治理能力現代化建設、提升治理水平具有很強的現實意義。反對官僚主義，在內地主要是針對少數擔任領導職務的國家工作人員而言。實踐中，官僚主義通常表現為官本位思想嚴重、高高在上、盲目依賴個人經驗和主觀判斷、脫離群眾、脫離實際等。具體到本澳，公務人員特別是領導及主管在具體工作中同樣要反對官僚主義。習近平主席在慶祝澳門回歸祖國十五周年大會上的講話中，就曾提出澳門特別行政區政府要察民情、知民需、解民憂、紓民困，這與反對官僚主義原則的精神要求正正是脗合的。澳門特區政府根據基本法的規定設立了許多諮詢組織，並制定了《公共政策諮詢規範性指引》，目的也在於幫助政府掌握民意，使制訂出來的政策有民意基礎，這與反對官僚主義的原則同樣是脗合的。如果本澳公務人員的憲法教育活動中，能夠介紹憲法中有關反對官僚主義的規定內容，讓公務人員明白到我國把反對官僚主義納入憲法的規定，並作國家機關和國家工作人員的一項工作原則，就容易理解到在實際工作反對官僚主義的重要性及緊迫性，就會增強抵制官僚主義的自覺性和堅定性，這對提升特區政府的施政效能是非常有益的。

    至於憲法第二十七條規定的為人民服務的原則，與澳門特區政府歷年施政報告中提出的“以人為本”的施政理念同樣是相脗合的。該條第二款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常同人民保持密切的聯繫，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”深刻理解這一規定的含義，有助於澳門特區公務人員貫徹“以人為本”的施政理念，有助於特區政府在制訂和執行政策的過程中，切實回應居民的訴求和願望，有效解決居民的實際困難，為居民辦實事，這也是穩定人心、穩定社會的基礎。國務院港澳辦主任夏寶龍今年五月在澳門調研期間與行政等機構主要負責人座談時曾指出：“要把居民對美好生活的期盼作為施政最大追求，急居民之所急、憂居民之所憂，拿出更果斷的魄力、更有效的舉措，一件一件抓好落實，努力讓廣大居民看到變化、得到實惠。”夏寶龍提出的上述要求，與為人民服務這一原則的精神也正正是脗合的，澳門公務人員必須深刻領會並切實貫徹到具體工作中去。

    或許有人認為澳門實行資本主義制度，憲法有關反對官僚主義、為人民服務的規定屬於社會主義性質的內容，不適用於本澳。這種看法過於簡單，按照“一國兩制”的方針，澳門回歸後不實行社會主義的制度和政策，這是就澳門的整體社會制度和政策而言，例如澳門特區的政治體制不實行憲法規定的人民代表大會制度、澳門特區的公共機構不實行憲法規定的民主集中制原則，但就憲法規定的國家機關和國家工作人員的一些具體工作原則，包括反對官僚主義、為人民服務等，不能簡單認為屬於社會主義的性質而加以排斥，而應深刻領會相關規定背後的科學性，並靈活運用於具體工作中，這也是正確理解和貫徹憲法作為國家的根本法，在包括澳門特別行政區在內的中華人民共和國領土範圍內具有最高法律地位和最高法律效力的應有之義。

    由此看來，本澳公務人員憲法教育的課程或講座，在內容上安排介紹憲法有關國家機關和國家工作人員反對官僚主義、為人民服務等工作原則的規定，具有重要的現實意義。這對於跨入新時代的澳門特區政府轉變治理理念、改進政府作風、提高治理能力，努力建設一個能夠全面準確貫徹“一國兩制”方針、能夠帶領澳門全面發展、能夠為廣大居民辦實事的有為政府，用紮紮實實的工作成效展現良政善治新氣象，都是非常有益的。

    三、樹立憲法信仰

    憲法的根基在於人們發自內心的擁護，憲法的偉力在於人們真誠的信仰。澳門特區政府在對公務人員開展憲法教育時，要注重樹立憲法信仰。我國憲法在序言部分明確規定：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”憲法作為國家根本法和最高法的地位及權威的尊重與維護，需要以對憲法的信仰為前提，一個人只有信仰憲法，才會從內心自覺地認同、遵守並維護憲法，才能把憲法的規定內容落到實處。

    為彰顯憲法權威，激勵和教育國家工作人員忠於憲法、遵守憲法、維護憲法，加強憲法實施，二○一五年全國人大常委會制定了《關於實行憲法宣誓制度的決定》（二○一八年進行了修改），規定各級人民代表大會及縣級以上各級人民代表大會常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應當公開憲法宣誓，並就宣誓的誓詞、儀式、場所等作出規定。憲法宣誓讓神聖的憲法可知、可感、可用，有助於公民更好地認知憲法，從內心產生對憲法的情感寄託，使尊重和維護憲法權威成為公民的心理基礎，使憲法信仰成為全國人民最根本的法治信仰，有利於在全社會形成忠於憲法、學習憲法、遵守憲法的良好氛圍，促使全國人民成為憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。

    澳門雖然目前沒有進行憲法宣誓的制度安排，但在對公務人員進行憲法教育時，非常有必要介紹我國憲法宣誓制度的相關內容，因為憲法宣誓不僅是憲法實施的重要方式，也是生動的憲法教育形式。通過介紹憲法宣誓制度，包括觀看相關宣誓儀式的短片等，不僅可讓本澳公務人員強烈感受到憲法的神聖和至上，還可激發他們對國家、對憲法的情感認同，進而樹立對憲法的信仰，增強國家意識和愛國精神。

    另外，全國人大常委會設立“國家憲法日”的相關內容，亦是本澳公務人員樹立憲法信仰的重要素材。設立“國家憲法日”，不僅是增加一個紀念日，更要使這一天成為全民的憲法“教育日、普及日、深化日”，形成舉國上下尊重憲法、憲法至上的社會氛圍，它傳遞的是依憲治國、依憲執政的理念，有助於培育和塑造憲法文化，使全社會尊重憲法、熱愛憲法和信仰憲法。

    除上述三個關鍵外，本澳公務人員的憲法教育還有其他豐富的重要內容，例如現行憲法四十多年來有效發揮了國家根本法和治國安邦總章程的重要作用，為國家和人民經受住各種困難和風險考驗、始終沿着中國特色社會主義道路前進，包括全面準確、堅定不移推進“一國兩制”實踐、健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制、落實“愛國者治港”和“愛國者治澳”原則等，提供了根本法制保證，有力推動和保障了國家各項事業的發展，這些都是憲法教育的生動素材，非常值得挖掘和推廣。

    澳門理工大學一國兩制研究中心主任

    江西省政協委員

    冷鐵勛