關於《經濟適度多元發展規劃》諮詢文本的建議

    一、引  言

    《經濟適度多元發展規劃》（二○二四至二○二八年）諮詢文本的“前言”闡明編製本規劃的目的、依據、迫切性和重要性，並明確編製規劃的最終目標是為了加快推動澳門經濟的適度多元、可持續和高質量發展。

    澳門回歸祖國二十幾年來，因受旅遊博彩業持續強勢發展的拉動，澳門的傳統產業、人力資源、資源配置等各方面受到不同程度的挑戰，引發產業結構的調整及重構。隨着國家的“一帶一路”、粵港澳大灣區的建設、澳門建設世界旅遊休閒中心、橫琴粵澳深度合作區等一系列國家戰略及規劃綱要相繼落地，並按計劃逐步推進。作為我國的一個特別行政區的澳門絕不可能置身事外，須與國家相向而行。

    為了有效遵行國家的戰略部署，特區政府着手推動編製《經濟適度多元發展規劃》（二○二四至二○二八年），用實際行為積極、主動地融入國家發展大局。這充分體現了特區政府的大局意識，緊跟國家未來經濟社會發展的進程，貫徹落實國家的重大戰略部署，為澳門將來經濟、社會的持續、穩健發展創造條件，確立正確的發展方向。

    二、擬編製的規劃須與已公佈實施的各項規劃順銜對接

    諮詢文本“前言”敘明《經濟適度多元發展規劃》（二○二四至二○二八年）是在全面對接國家“十四五”規劃，深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的基礎上，並在澳門特別行政區政府編製的“二五”規劃和《二○二三年財政年度施政報告》關於“1+4”經濟適度多元發展策略的指導下制訂的。可見，擬編製的“規劃”是為了全面、有效地執行和落實上述規劃及規範性文件既定的目標和部署的任務，並非是另一個與其毫無關係的新規劃。因此，為了科學地編製本規劃，政府的規劃編製部門應當做好前期工作，廣泛地搜閱、比較和研究國家及澳門的各種規劃及規範性文件，明確它們之間的效力位階、公佈的先後順序，找出其內在關聯性、規律性以及編製相關規劃的背景資料。同時，還要以動態及長遠的視野研判和精準地把握國家和特區將來經濟社會的發展態勢，指導編製本規劃。只有這樣，擬編製的規劃內容及確立的目標才能與已公佈實施的各項規劃和規範性文件順利對接或銜接，確保一脈相承，有利於目標的實現。此外，政府還要對已公佈實施的各項規劃的相關內容作出科學、正確的預測、研判，並根據國家和澳門特區將來經濟社會發展的態勢作出取捨、補正、充實、完善，編製出接地氣、符合澳門實際情況的規劃。

    以特區的“二五”規劃為例，期限為五年（二○二一至二○二五年），而擬編製的《經濟適度多元發展規劃》（二○二四至二○二八年）期限也為五年，只是始止年份不同。“二五”規劃至二○二五年屆滿，本規劃至二○二八年屆滿，相差三年。這樣，自然會產生一個問題：如何確保本規劃確定的二○二六至二八年的規劃方案能順利對接特區即將編製的“三五”規劃？因為《經濟適度多元發展規劃》是為有效落實和執行特區編製“二五”規劃以及擬編製的“三五”規劃而編製的，是前者的具體化。從效力位階看，特區的“二五”規劃及“三五”規劃為上位規劃，而《經濟適度多元發展規劃》為下位規劃；並須在前者的指導下及遵守其確立的相關原則、指導思想的前提下編製的。基於此，特區政府必須全面、正確地把握國家和特區未來三年（二○二六至二八年）的發展態勢，科學地預判“二五”規劃中沒有制訂的其後三年（二○二六至二八年）的規劃內容。否則，可能導致《經濟適度多元發展規劃》與“三五”規劃（二○二六至二○三○年）編製的首三年的規劃內容不對接，又得重啟對《經濟適度多元發展規劃》檢討和修改工作，給執行和操作增添麻煩。

    三、編製規劃須廣泛、深入諮詢，凝聚社會共識。

    編製《經濟適度多元發展規劃》是一個繁雜的重大課題，牽涉到全體居民的共同利益。它不僅決定着澳門產業結構調整的合理化以及產業健康、可持續發展的前途，也涉及到澳門社會長期繁榮穩定。因此，政府在推動編製《經濟適度多元發展規劃》的過程中，向廣大居民進行廣泛、深入諮詢是絕對必要的，為編製規劃奠定堅實的民意基礎，為規劃獲得居民的普遍認同和支持創造條件。所謂的“廣泛”，即指諮詢的對象應具有普遍性，覆蓋面廣，不預設對象，不只面向特定的社團，還應面向非屬於特定社團的其他居民。所謂的“深入”，即指諮詢的內容不僅是表面的內容，還應為深層次的內容，政府須引導、啟發被諮詢者深度思考。諮詢的方式方法也應當多樣化，不僅安排面向特定行業、特定階層的專場現場諮詢，也應安排面向其他居民的現場諮詢，還可以透過電郵、傳真、郵寄等多種方式寄送書面諮詢意見。

    不可否認，在林林總總的提出建設或反饋意見中，不同行業、不同階層、既得利益者、非既得利益者可能會提出截然不同的意見。當中，有相同的意見，也有相佐的意見。因此，政府應當對收集回來的眾多意見分類、分析、整合，提煉出體現多數居民的意志、代表多數人利益的意見，作為滲入規劃的內容。為此，建議政府應當堅持底線思維，以廣泛居民的利益為依歸，從國家、特區的立場出發，堅守專業、原則的尺度標準，不被特定社團、高分貝聲左右，科學、公正、公平地編製出能充分反映廣大居民的意願，深受他們認受和支持的規劃。

    四、《經濟適度多元發展規劃》還須與橫琴深合區的產業政策高度融合

    二○二一年九月五日，黨中央、國務院向全國印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》。開篇章的第一段話已表明國家建設橫琴深度合作區的初心是為澳門產業多元發展創造條件。這與特區政府長期以來努力推動和促進澳門經濟適度多元發展的思路和策略具有高度的契合。足以說明，黨中央和國務院全面地了解和掌握澳門特區經濟社會發展的現實和狀況，同時也充分認知到澳門未來經濟社會發展的劣勢。

    在充分研究和分析當今國際、國內各種形勢的基礎上，國家給澳門開出了全面醫治經濟社會發展病癥的良方。為澳門的長遠發展注入強大的動力，有利於推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局。“總體方案”豐富“一國兩制”實踐的重大部署，大膽地進行機制、制度的創新，破天荒地開創了粵澳兩地政府共商共建共管共享的制度機制，並創設了深度合作區管理委員會的“雙主任”頂層建設的機制，以及由粵澳兩地政府委任有關人員擔任執行委員會主任、副主任等重要職務，負責日常工作，確保深度合作區的各項事務正常運行。

    “總體方案”關於“澳門經濟適度多元”方面，確立了“發展促進澳門經濟適度多元的新產業”。這些新產業主要為以下四類：1.發展科技研發和高端製造產業；2.發展中醫藥等澳門品牌工業；3.發展文旅會展商貿產業；4.發展現代金融業。

    經比較分析，“總體方案”確立深度合作區的新產業，其目的也主要是為發展促進澳門經濟適度多元。因此，在產業結構和產業政策制定方面，與澳門確立的“1+4”的產業結構和產業政策具有高度的契合之處。這充分證明特區政府和國家有關部門長期密切溝通、協商和合作。

    基於此，特區政府在編製《經濟適度多元發展規劃》時也須全面研究、分析《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等一系列國家層面的規範性文件，深刻領會其精神，科學研判國家的將來發展戰略和重大部署，以及惠及澳門和橫琴深度合作區的一系列政策。只有這樣，才能最終實現澳門經濟適度多元的戰略目標。

    粵港澳大灣區旅遊研究協會會長

    澳門文化遺產導遊協會主席

    簡萬寧