回歸以來澳門公共行政改革進展、不足與展望

    ——基於《二○二二財政年度施政報告》施政重點分析的視角

    一、前  言

    公共行政即是公務的推行、政府的管理，舉凡政府機關或公務機構的業務，如何使之有效的加以推行，即為公共行政。其關注重點在於如何透過政府在最有效地運用資源的情況下，為社會提供最具效益、最適切、且最合理的公共服務，比較關注資源分配、社會公義、經濟效益等議題。也有意見認為，公共行政就是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。有效包含兩層含義，即有效性和效率。值得注意的是，澳門公共行政制度沿用葡萄牙行政法的概念和定義，從組織和架構上，公共行政是一個以等級排列或協調的機關及其行為組織而成的體系，推行和實現維護社會的集體利益的活動，滿足整體的需要。

    一直以來，政府是社會治理的主體，政府的結構與行為決定着一個地區公共治理的狀況與水平。對此，本文總結回歸以來澳門公共行政改革進展，對不足之處提出完善建議，透過分析《二○二二財政年度施政報告》（下文簡稱《施政報告》）施政重點，展望特區政府未來的公共行政改革。

    二、回歸以來澳門公共行政改革進展、不足與完善。

    特區政府成立以來，歷屆政府均重視行政改革的重要性。早於二○○四年，行政長官何厚鏵在其《參選政綱》之中業已表明“進一步深化行政改革……大力改造行政過程僵化、面對問題麻木不仁以至毫無作為的官僚主義陋習和機制，貫徹觸覺敏銳、主動擔當和行動果斷的行政文化和工作精神”；二○○九年，行政長官崔世安亦在《參選政綱》中承諾“革新政府管治體制，推動政務公開，提高施政透明度，發揮廉政公署和審計署的監督作用，積極配合立法機關的監督工作，坦誠面對公眾以及傳媒對施政的監督”；二○一四年，崔世安再度表示“堅持‘以人為本’、‘科學決策’的施政理念，精兵簡政，不斷優化公共服務和提升施政效能，提高政府執行力和公信力”。現任行政長官賀一誠洞察了過往二十年間公共行政範疇的種種嚴重問題，因而在《參選政綱》之中首要提出的便是對於公共行政改革的重要構想，將“深化公共行政改革、提升公共行政效率、加強廉政建設、提高公務人員服務意識、強化官員問責、推行政務公開以及提升政府決策水平”作為施政的重中之重。從中可見特區政府推行公共行政改革之決心。

    回歸以來，特區政府在公共行政改革上取得一定成果，推出多樣的改革措施，致力重組政府部門架構、提升服務質素、優化行政程序、增強居民治理參與、加大施政透明度、強化政策制訂能力、完善公職制度、制訂中長期施政規劃、提升危機處理能力、加強區域合作能力等，澳門公共行政改革實現從重構體系向建設體系順利過渡，使經濟快速發展、民生顯著改善、社會治安良好、文教事業進步、社會和諧穩定。可以預見，未來新形勢下澳門公共行政管理改革正逐步向現代化體系邁進。

    多年來，雖然特區政府在公共行政改革上取得一定的成果，但推出的措施在性質上屬於技術性與工具性改革，在行政制度上仍然延續了澳葡時代的規範與做法，導致公共行政存在的制度性與結構性問題沒有得到根本根除，故而，公共行政改革還存在政府職能沒有得到系統的梳理、行政組織過度的專業化設置、問責制度缺乏執行機制、治理人才缺乏相應的選拔培養機制、公共行政改革績效明顯較低、葡式行政制度沒有根本改動等一些不足之處。對此，需要通過防止出現全能性政府、加強統籌協調能力、制訂具體的執行機制、完善治理人才選拔培養機制、加強公共行政改革績效管理、改革葡式行政制度與構建新行政制度等策略加以應對與完善。

    三、《二○二二財政年度施政報告》施政重點分析

    《施政報告》以“凝心聚力、共創新局”為主題，施政方針是“防疫情、穩復甦、保民生、促多元、強合作、謀發展”，施政重點包括九大方面。下文將透過分析《施政報告》施政重點，從而展望特區政府未來的公共行政改革。

    （一）築牢疫情防控體系，推動經濟穩定復甦。

    在這一方向上，特區政府提出切實做好常態化防疫工作；提升本澳居民新冠疫苗接種率；增投資、減稅費、扶企業、穩就業；促進綜合旅遊業復甦；加強扶助中小企業穩定發展及不斷優化營商環境等措施。在此基礎上，本文建議尤其做好以下三方面工作。

    1.冀公營企業減價，共度時艱。

    疫情持續已久，各行業已苦撐兩年，加上近期新增感染個案，使居民及各行業雪上加霜。不少居民及企業求助反映，面臨長期無工開、無收入的困境，冀政府給予關懷及精準扶助政策。建議各公營企業，如公共停車場、公共汽車、自來水、電力、天然氣、燃料、電訊服務等減價，以減輕居民的負擔；同時，為中小企提供稅務減免、補貼中小企業水電費半年，及向支持本地員工就業為首的企業提供工資補貼計劃，以扶助中小企及降低本地失業率；最後，也建議盡快推出新一輪經援計劃，提升其普惠性及針對性，刺激內需，促進及加大本澳經濟的內循環，真正做到針對性地紓解民商困境。

    2.防疫政策混亂，促完善防疫工作。

    現時，政府防疫工作考慮未夠全面，如醫觀酒店防疫漏洞、事件中的個人責任和官員問責、政策滯後、核檢價格居高不下、疫下居民就業和企業經營、跨境居民生活等問題，均有待解決和完善。疫情發生已逾兩年，但多次的事故表明防疫工作仍未完善，且漏洞百出，促政府汲取教訓、完善防疫措施及流程。此外，對於因個人行為而導致公眾利益受損的防疫工作缺失，建議應追究相關責任，如涉及官員失職，應加強問責，這樣才能避免政策混亂，才能進一步完善防疫工作，保居民安全。

    3.倡優化支援措施，使居民同受惠解困境。

    早前，政府因應疫情再推出八項中小企疫情支援措施值得肯定，但在疫情下任何人均受影響，社會意見指是次措施涵蓋面不足，對此，本文提出以下優化建議。（1）就放寬中小企免息貸款申請條件方面，部分企業已有還貸壓力或難以償還剩餘款項，而是次支援措施再有免息貸款，對企業而言，再提供貸款不一定是好事，建議政府考慮協助企業提升營運效率、宣傳技巧、升級轉型等，以增強企業的競爭力；（2）就向經營者及就業人士提供支援方面，只向去年度工作收益不超過十四萬四千澳門元的職業稅納稅人中的特區居民，以及合資格的自由職業者，每人發放一萬澳門元的援助款項。建議以收入中位數作發放標準，並擴大支援的範圍和對象，關顧失業人士、困難家庭和弱勢群體等階層，同時，針對因疫情而停業及受影響較大的行業，推出更直接及精準的支援，使居民普遍受惠，以解疫下困境；（3）冀特區政府與中央及廣東省等方面加強溝通，統一並優化本澳防疫政策及工作，爭取遇疫情時盡快恢復通關，以加快經濟復甦的步伐；（4）廣泛聽取各界意見，進一步優化與落實各項支援措施，加強宣傳及解釋，以及持續分析與評估措施成效，並作適時調整。

    （二）大力培育發展產業，加快經濟適度多元。

    在這一方向上，特區政府提出促進博彩業依法規範有序健康發展、深化“旅遊+”跨界融合、以中醫藥研發製造為切入點，培育發展大健康產業、務實推進現代金融業發展、加快科技產業發展、推動會展業專業化和市場化發展、促進文化體育產業成長、協助中小企業轉型升級、推動工業轉型及多元發展等措施。在此基礎上，本文建議人才與產業雙軌並行。

    在人才發展方面，基於粵港澳三地教育各有優勢，澳門可通過“飛地辦學”、“飛地教育”等模式，支持粵港澳高校合作辦學，以培養緊缺人才，在建設“廣州──深圳──香港──澳門”科技創新走廊的基礎上，長遠推進“粵港澳科技創新教育走廊”的建設，從而構建“國際教育示範區”；同時，實行更積極、更開放及更有效的人才回流機制，做好相關配套，使回流人才在各方面得到優質的服務；此外，應根據發展需要，修訂人才引進政策，如制訂多式多樣的人才專項計劃、建立引才清單、科學的專才引進計分制度、制訂完善的人才評價機制及設立專才引進配額制等。從人才培養、人才回流及人才引進等方面完善人才政策，打造“世界人才中心”。

    在產業發展方面，澳門與葡語國家一直保持着緊密的歷史文化聯繫，其中的“一中心、一平台、一基地”的功能定位更與葡語國家密切相關。未來，澳門可借助合作區，與葡語國家共同打造特色合作區，使澳門由“一中心、一平台、一基地”，逐步提升為“多中心、多平台、多基地”的功能定位，以推進多方在貿易、投資、基礎設施、自然資源和人力資源等領域恆常合作，從而落實多元產業，有望在現時“一帶一路”六大經濟走廊的基礎上，打造第七大經濟走廊，即中葡經濟走廊。

    （三）共商共建共管共享，務實推進橫琴建設。

    在這一方向上，特區政府提出構建共商共建共管共享的新體制新機制、大力發展促進澳門經濟適度多元的新產業、建立國際化招商引資機制、着力打造便利澳門居民生活就業的新家園等措施。本文認為隨着《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》出台，橫琴粵澳深度合作區工作加緊推進，為此，粵澳兩地政府推出多項便利措施，致力提升口岸通關和貿易的便利水平。其中，配合橫琴粵澳深度合作區“一線放開，二線管住，通關便利”政策，橫琴口岸將會採取“大一站式”通關系統，讓跨境車輛在創新通關模式下，便利地進出兩地，將進一步促進粵澳兩地人員、貨物、車輛和資金流動。未來，應加強“五通”，即重點在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通方面加強合作，通過促進境內外人才集聚，大力發展相關之中醫藥業、文旅會展商貿產業、現代金融產業、科技研發和高端製造業等產業。

    （四）優化社會民生工作，提升民生服務水平。

    在這一方向上，特區政府提出延續二○二一年惠民措施，因應新形勢，推出新的惠民措施、落實五階梯房屋政策、緩解“看病難”、增加居民運動休閒空間、強化社會服務、完善社會保障、保障居民就業、維護勞動權益等措施。本文主要針對增加居民運動休閒空間提出建議。

    在此問題上，有團體負責人多次強調，澳門不能只有賭場而缺乏球場，他們經實地考察後發現，本澳體育場地存在供求失衡、缺乏體育場地管理規章、把專項球場改為多功能球場、缺乏定期維護、居民違規使用等問題。建議當局除定期維護本澳球場設施外，也應及早規劃增建體育場地、制訂體育場地管理規章、延長體育場地開放時間等，切實完善本澳球場設施，促澳門體育發展，以實現特區政府積極履行“發展大眾體育、增強市民體質”的目標。

    （五）深化公共行政改革，強化重點領域立法。

    在這一方向上，特區政府提出檢討及完善授權和問責制度、加強和完善公務人員管理制度、持續推進電子政務、加強與立法會溝通協作，落實立法規劃、加強區際和國際法律及司法合作、尊重和維護司法獨立、持續優化廉政和審計工作、加強對公共資本企業和自治基金的監管等措施。本文主要對持續推進電子政務方面提出建議，期望繼續提升身份證與“一戶通”功能，促智慧城市發展。

    現時，“一戶通”雖已涉及社會保障、教育、醫療、出入境、創業營商及公證登記等範疇，但各部門的電子政務發展不平均，資料有待互通共享；同時，由於受法律規管，部分卡證如駕駛執照等，無納入電子卡包，居民仍需使用實體卡；此外，“一戶通”偶然出現不穩定或故障情況，其安全及穩定性也有待加強；最後，在推動電子政務發展的同時，當局須進一步優化上述問題，也應關顧特別人群，如長者、小童及弱勢人士等群體，並增加相應支援，避免因建設智慧城市而被忽略或邊緣化。

    在疫情下，更凸顯電子政務建設的必要性和迫切性，故加快發展與普及電子政務，已經成為建設智慧城市不可或缺的重要一環。冀繼續提升身份證與“一戶通”功能，一方面使身份證兼容“一戶通”的服務，使居民持身份證，也能查驗其持有的相關部門卡證，及由居民決定是否把學歷、專業證書等資料錄入智能身份證中，讓智能身份證更智能。另一方面因應居民對電子政務的需求，對未完善之處宜盡快立法修法，使電子政務能實現跨部門互聯互通，並對特別人群增加相應支援，達致擴大“一戶通”的適用範疇及受惠人群，使之更便民利民。同時，建立一個安全、穩定的“一戶通”系統也相當重要，為保證居民及政府的安全，當局須持續優化，在推出服務前，應作多方位壓力測試及應急預案，加強安全及穩定性，增加居民對政府建設智慧城市的信心。    

    （上）

    國際（澳門）學術研究院院長    高勝文