橫琴粵澳深合區“共商共建共管共享”體制的政策內涵
——基於《總體方案》《促進條例》與《發展規劃》的文本解析
四、“共管”所涉管理制度與管理範疇
圍繞“共商”、“共建”所需進行“共管”的事宜，一者是管理制度必須建立健全，二者是管理範疇應當明晰界分。
（一）關於基本的管理制度
具體包括三方面：一是人事管理，例如組織架構所涉的人事制度，包括人員聘任、薪酬標準、福利待遇等內容。二是保密管理，管理委員會和執行委員會的境外工作人員因工作需要知悉國家秘密的，應當報廣東省保密行政管理部門批准，合作區執行委員會應當承擔具體保密管理工作。廣東省人民政府可以依法授權合作區執行委員會確定國家秘密的密級。三是屬地管理，這是針對中共廣東省委、廣東省人民政府在合作區設立的派出機構而言，由其負責黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等職能，履行屬地管理職能，配合合作區管理委員會和執行委員會推進合作區開發建設。
（二）關於共管所涉各部門之關係協調
共管所涉各部門之關係協調，遵循下述規範指引：一是合作區管理委員會廣東省方面的成員單位，應當與合作區執行委員會及其工作機構建立直接工作聯繫機制，對合作區執行委員會各工作機構給予業務指導支持，協助解決實際問題。二是廣東省推進粵港澳大灣區建設領導小組辦公室，應當發揮統籌協調、決策參謀、推動落實的作用，負責協調廣東省有關單位支援合作區開發建設。三是珠海市應當與合作區建立健全長效對接溝通機制，支援、服務和保障合作區開發建設。合作區的社會管理、城市管理和民生事務等，需要珠海市承接的，由合作區和珠海市協商確定，協商達不成一致意見的，由廣東省人民政府協調解決。四是合作區執行委員會應當會同廣東省派出機構成立合作區安全生產委員會，加強安全生產監督管理工作，完善安全生產責任制度，履行安全生產監督管理職責。
（三）關於推動琴澳一體化發展所涉共管事項
推動琴澳一體化發展所涉共管事項，包括如下方面：一是“一線”進出管理，符合條件的貨物及物品從澳門經“一線”免（保）稅進入合作區；對合作區和澳門之間經“一線”進出的貨物（過境合作區貨物除外）按照國家規定實施備案管理，簡化申報程序和要素。二是“二線”進出管理，即合作區與內地之間貨物、物品、運輸工具等應當經“二線”通道進出，從合作區經“二線”通道進入內地的免（保）稅貨物按照進口貨物有關規定辦理海關手續，依法徵收關稅和進口環節稅。三是檢驗檢疫管理，推動在合作區開展動植物及其產品檢驗檢疫改革創新試點，探索建立更為簡便、優化的檢驗檢疫模式。四是通關模式管理，合作區在“一線”按照規定實行合作查驗、一次放行通關模式，依法實施衛生檢疫，“二線”對人員進出不作限制。五是簽證簽註管理，實施更加開放的人員出入境政策，為境內外人員進出合作區創造更加便利的條件；在橫琴口岸設立的簽證機關為外國人進入合作區提供口岸簽證便利。六是市場准入管理，建立高度便利的市場准入制度，按照國家規定實施合作區放寬市場准入特別措施，放寬各類投資者在合作區開展投資貿易的資質要求、持股比例、行業准入等限制。七是跨境投融資管理，建立與其發展相適應的帳戶管理體系，推動合作區與澳門資金自由便利流動，提供跨境保險服務。八是數據跨境互聯管理，在國家數據跨境傳輸安全管理制度框架下開展數據跨境傳輸安全管理試點，建設固網接入國際互聯網的綠色通道，實現科學研究數據依法跨境互聯互通。
對此問題，《發展規劃》側重的是如何做好合作區屬地管理工作，即廣東省委和省政府派出機構要履行好屬地管理職能，配合管理委員會和執行委員會推進合作區開發建設。制訂廣東省人民政府合作區派出機構職權清單。建立健全廣東省人民政府派出機構、合作區執行委員會、珠海市三方重大事項通報、重要工作銜接的協同工作機制，加強日常資訊互通共享。
五、“共享”所涉共享機制與共享範疇
依據《整體方案》對合作區共享機制的政策指引，《促進條例》圍繞合作區共享收益、共享信息等方面作出了簡單規定。
在共享收益方面，規定由廣東省與澳門特別行政區協商建立合作區收益共享機制。合作區實行一級財政管理，具體辦法由廣東省人民政府制定。合作區國有土地使用權出讓收入扣除成本後由合作區與珠海市均等共享。需要注意的是，合作區國民經濟統計指標數據納入珠海市統計。在促進產業發展時，合作區可與珠海市建立健全聯合招商、收益共享機制，推進產業協同發展。
對此問題，《發展規劃》作出了進一步的明確指引：構建合作區收益共用和常態化評估機制。要點包括六個方面：廣東省與澳門特別行政區協商建立合作區收益共享機制；建立健全專項資金使用、監管和績效評價機制，提高專項資金使用效益；合作區國有土地使用權出讓收入扣除成本後由合作區與珠海市均等共享；建立健全合作區促進澳門經濟適度多元發展成效評估指標體系，制訂四新產業核算辦法，全面反映對促進澳門經濟適度多元發展的貢獻；建立健全統計網絡，創新合作區銜接內地和澳門的相關數據統計方式，推動琴澳統計規則制度對接銜接；對合作區建設及促進澳門經濟適度多元發展成效開展年度評估，評估結果向中央區域協調發展領導小組報告。
六、實踐“四共”體制所涉問題
誠然，《總體方案》關於合作區“共商共建共管共享”體制的宏大構想，為合作區的發展建設提供了明確的方向，《促進條例》則在細則上作出更為明晰的規範，從而為實踐《發展規劃》奠定了可操作的制度基礎。因此，毫無疑問自《總體方案》出台以來合作區圍繞“四共”體制所作的多方努力是卓見成效的。
然而，合作區建設畢竟是一項全新的事業，它與改革開放以來實行的經濟特區建設、自貿區建設及特別行政區“一國兩制”建設都不一樣，粵澳雙方不僅面臨國際與國內客觀環境與形勢發展帶來的問題或者挑戰，也勢必面臨在無從參考既有經驗的情況下基於探索這項全新事業而產生的認知差異與觀念分歧。事實上，《總體方案》出台以來的實踐表明，合作區建設有時遇到的困阻源於雙方對合作的認知差異與觀念分歧，怎樣理解“四共”體制的政策內涵則是其中最根本的、也最需要從源頭上加以辨析。就筆者目前所了解及相關調研情況而論，值得關注的問題是，在“共商”、“共建”、“共管”、“共享”環節涉及澳門利益，特別是在相關規劃、政策、項目、人事任免方面與澳門利益直接相關，而粵澳雙方發生意見分歧、無法達成共識時，應遵循怎樣的規則形成最終決策或予以執行？對此，筆者認為應考量以下兩方面：
一方面，從政策導向看。遵循《總體方案》關於促進發展原則的政策指引，亦即看到合作區建設旨在發展促進澳門經濟適度多元的新產業，建設便利澳門居民生活就業的新家園，構建與澳門一體化高水平開放的新體系，推動澳門長期繁榮穩定和更好融入國家發展大局，如果粵澳雙方發生意見分歧、無法達成共識，則應優先考慮澳門方面的意見。
另一方面，從實踐效能看。合作區運作以來的實踐表明，中央明確提出成立合作區旨在助力於澳門經濟適度多元化發展的目標導向。正所謂“權利越大，責任越重”，如果在粵澳雙方意見分歧、無法達成共識時，賦予澳門意見的優先性，根據責、權、利相適應的原則，此時澳方更應承擔起肩負的責任，積極主動以“主人翁”的姿態融入合作區的建設工作。
鑒於此，在實踐合作區“四共”體制時，針對涉澳規劃、政策、項目、人事任免等事項，對粵澳雙方的主體地位、權責關係予以規範，應明確澳方為“四共”主體中的主導方，當管理委員會或執行委員會及其工作機構所涉粵澳雙方成員出現爭執或不能達成共識時，以澳方意見為主。筆者將其概括為“主體主導規則”，藉此作為合作區在“共商”階段之應遵原則及在“共建”、“共管”與“共享”環節付諸實踐的補充規則。
七、結 語
綜上所述，從文本角度解析合作區“四共”體制的政策內涵，必須時刻秉持《總體方案》就“四共”體制所作頂層設計之初心，在“共商”決策層面共同協商、精誠合作，在“共建”執行層面做好相應的機制設計，在“共管”管理層面處理應屬共管事宜與分屬各管事宜，在“共享”收益層面遵循科學合理的分配機制，一套真正保障“責、權、利”相統一的協調機制才會實現《總體方案》之所預期的、社會各界也樂見其成的新局面，從而真正落實“到二○二四年澳門回歸祖國廿五周年時，粵澳共商共建共管共享體制機制運作順暢”的階段性目標。
總之，正確理解合作區“四共”體制的政策內涵，並努力貫徹落實到各項工作中，這不但是全面開展合作區建設並獲得長遠發展的前提，更能通過合作區建設進一步豐富國家治理與區域發展的治理體系，合作區建設一定會成為繼經濟特區建設、自貿區建設與特別行政區建設之後的又一個成功示範，對澳門而言尤其具有重要意義──它將進一步凝聚澳門共識，講好“一國兩制”成功實踐的澳門故事、擦亮澳門作為國際大都市的“金名片”。 （下）
澳門學者同盟常務理事 劉 倩
