詳細規劃與“1+4”發展策略

    二○二三年澳門特區政府公佈《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃（二○二四至二○二八年）》（以下簡稱《發展規劃》），這是澳門首個產業發展規劃。今年是首個規劃年，特區政府各部門應各司其職，各盡其責，推動澳門經濟適度多元發展。

    同濟大學教授沙永杰歸納新加坡成功的城市規劃管理有五個主要原則：1)長遠考慮；2)城市規劃能夠實現跨政府部門整合；3)規劃過程透明；4)規劃必須有效實施；5)規劃具有靈活性和創新意識。同時沙教授也指出：“這些原則很容易理解，但並非每個城市都能做得到。”事實的確如此，澳門也同樣遇到這樣的狀況。

    減少衝突  形成共識

    本文透過上述五點闡述澳門在城市規劃和產業發展上的一些情況和建議。首先就“長遠考慮”來說，新加坡透過概念規劃和總體規劃作為城市發展的基石，在城市規劃體系來說，其概念規劃類同澳門的總體規劃，其總體規劃類同澳門的詳細規劃。如沙教授所說：“新加坡的概念規劃和總體規劃是一個聚集各政府部門力量，以共同討論城市戰略研究平台。”雖然根據《城市規劃法施行細則》第二條規定各部門對城市規劃的編製工作應具合作和協調義務，但是仍然考驗土地工務局的協調和統籌能力，再者這項工作也關乎統籌部門架構位階的現實問題。因為只有透過各施政部門共同研究和確立長遠發展目標，才能減少衡突和形成發展共識，提出到位的政策方案。

    第二個原則就是“城市規劃能夠實現跨政府部門整合”，根據《城市規劃法施行細則》第五條訂定設立跨部門委員會，澳門是具有先天的條件做好城市規劃能整合各政府部門發展需求和意見的機制，能否成功，則視乎後天的努力。但在現時的跨部門委員會中欠缺主力經濟發展的單位，如經科局、博監局，試問這樣的一個組成如何更有效推動城市規劃協助“1+4”發展策略的落實呢？建議統籌部門必須因應新的社經發展適時運用機制給予工具，適時調整，以有效落實上位政策。《發展規劃》關乎澳門經濟的發展，詳細規劃定須積極配合，讓負責產業發展的部門訴求能回應在空間規劃上。

    第三個原則是“規劃過程透明”，同樣地《城市規劃法》和《城市規劃法施行細則》有一定的程序規範使得城市規劃過程可以相對比以往透明，然而，澳門的法定規劃正在起步階段，尤其是公眾參與的部分。在編製已核准的第8/2024號行政法規東區-2規劃分區詳細規劃時，當中不涉及私有土地，所以未知當局在正進行編製的“外港區-1”和“外港區-2”、“北區-1”、“氹仔中區-2”時如何具體執行《施行細則》有關收集利害關係人的意見及建議。如果針對“1+4”產業發展的話，詳細規劃如何收集公眾和利害關係人的意見，例如商業街、步行街的設置，又或者好讓詳細規劃更能提供到位的發展空間和配套設施，以協助“1+4”產業的發展。

    保持彈性  創新思維

    第四個原則是“規劃必須有效實施”，這邊所指的是規劃實施過程的機制以及工具，讓參與城市發展的單位和市場得悉如何有序的建設。因為只有城市中的持份者參與其中，城市規劃才能有效實施。好比一個遊戲，參與遊戲的人要懂得遊戲規則，方有興趣參與，對產業發展的投資者亦然。沙教授指出，新加坡早期法令對奠定城市規劃管理的法制格局有重大深遠意義，尤其是《土地徵收法》和《再安置法》。

    相對地，澳門《土地法》也有其作用，即提供市場和政府建設城市的機制和工具，可是在現時一些推動實施規劃的手段幾乎形同虛設。規劃統籌部門應梳理當局握有的“工具”，跟工欲善其事，必先利其器的道理一樣，才能有效落實規劃，而不是規劃“牆上掛掛”。

    最後就是“規劃具有靈活性和創新意識”，沙教授指出，新加坡政府強調規劃必須保持一定的靈活性和彈性，各項規劃必須定期評估和優化。這個工作思維，澳門應加強學習，以優化施政的工作方式。靈活性例如上述提及是否要把經濟產業部門加入跨部門委員會？創新的話，例如儲備土地使用的創新思維、社區規劃師的引入等。這些創新思維都有助整體社會進步發展。

    《發展規劃》為澳門各產業未來五年的發展提出了具體目標、主要任務和重點項目，同時作為城市規劃管理的詳細規劃，應把握《城市規劃法》和《城市規劃法施行細則》賦予的編製程序和工具，做好落實國家政策的工作。

    總結來說，幸運地，澳門有着《城市規劃法》和《城市規劃法施行細則》，施政部門應多思考，積極探討如何運用相關的工具，運用機制體系的優勢，提升施政效率。正如新加坡“城市規劃之父”劉太格所說要有一套“好的規劃體系”，才能令“好的規劃”落地。規劃統籌部門應積極及持續加強落實規劃體系各組成部分的工作內容，使城市各持份者皆能參與城市發展的工作，“1+4”產業得以健康有序發展。

    高  崮