正確解讀官方文件：保資訊對稱  建設合作區

    一、序  言

    橫琴粵澳深度合作區於二○二一年九月十七日正式掛牌運作至今已逾兩年，為順利推動合作區的建設，有關機構相繼出台《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（二○二一年九月五日）、《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》（二○二三年一月九日）、《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》（二○二三年十二月十三日）等一系列重要官方以及一些專業領域的規範性文件，為建設合作區提供法律、政策支撐。

    橫琴粵澳深度合作區是在我國領土範圍內，在“一國兩制”的基本原則指導下，由社會主義制度和資本主義制度兩種制度結合而設立的一個特別區域，它創新了現有機制體制。由此可見，合作區是對現有制度、規則、政策進行改革創新的基礎上建立起來的。因此，合作區的管理機關、執行機關及其工作機構的運作一開始會肯定出現不協調、不一致、不順暢的狀況。公共行政部門的工作人員初期也很不適應，兩地公共行政工作人員在同一部門一起工作，或多或少會因行政文化、生活習慣、思維方式、處事風格等因素的影響而產生不協調、合作不緊密的情形。鑒此，合作區的管理委員會及執行委員會的粵澳兩地領導及其一般工作人員應當解放思想、改革創新，加強協商溝通、互利合作、開放包容，才能把工作做好，才能早日建成合作區。

    然而，在建設合作區的過程中，必須正確解讀官方文件，確保資訊對稱，解讀及理解官方文件須符合其原意，避免資訊混亂，影響建設進程。

    二、橫琴歸澳門“單管”緣何而起

    令筆者費解的是，在去年底至最近一段時間，不知從何而來的說法：二○二四年六月前橫琴將劃歸澳門，由澳門自行管理即“單管”。持此說法有澳門居民，也有內地居民，當中也包括一些專業人士。對此，我很迷惑，《總體方案》載明，橫琴合作區由粵澳兩地政府基於深度合作宗旨，實行共商共建共管共享，何來“單管”？經深入了解，才弄清楚其緣由。持此說法的人是把“今年六月份前實施全面封關誤判為由澳門單方管理”（編者按：合作區執委會上周宣佈三月一日零時起全面封關運行）。這完全是因資訊不對稱所致，也因沒有全面、正確解讀官方文件的內容造成認知上誤判。對此，我們不應過份責怪這部分居民，官方宣傳不到位、不全面也是造成資訊混亂的原因之一，應承擔相應的責任。

    三、“合作區”與“深合區”各自使用易生混亂

    “橫琴粵澳深度合作區”這一正式名稱無論在《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》前言部分，還是在《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》第一條，以及在《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》前言部分皆把其表述為“合作區”。然而，在澳門這一邊，筆者經常在傳媒報道裡看到使用“深合區”之簡稱，而非“合作區”。對於部分不明其緣由的人士來說，可能會認為是兩個不同的名稱。為何會出現如此不統一的表述呢？筆者尋思：是粵語文字使用習慣還是口語表述習慣所致？抑或是其他原因？

    對此，筆者堅持非自己過於執着，雞蛋裡挑骨頭。筆者的理由是，對於已在官方文件有明確規定的簡稱，我們不應隨意變動，惟有嚴格遵循。例如：“中國共產黨中央委員會”簡稱為“中共中央”；“中國共產黨廣東省委員會”簡稱為“中共廣東省委”或“廣東省委”。不同於非正式的名稱，可任由說話者或表述者隨意簡化稱呼，否則會造成不規範、不統一及不一致的混亂。

    為查證粵方對“橫琴粵澳深度合作區”簡稱的使用情況，筆者向橫琴合作區的粵方機構的工作人員求證。他們告訴筆者粵方的態度相當明確，要求其工作人員必須使用官方文件規定的“簡稱”，嚴禁隨意變動及使用別稱。

    四、身處大灣區非意味已走進大灣區，位於國家領土範圍內亦非意味已融入國家大局。

    在許多官方文件裡或傳媒的新聞報道裡經常有提及“走進大灣區”、“融入國家發展大局”等表述。但是，也有一些質疑聲音。他們認為他們已身處大灣區的地域範圍內，為何還要走進？澳門已位於中國領土範圍內為何還要融入？乍聽，似乎也有道理。但是，經仔細思考後，筆者的理解是，“走進”、“融入”不應簡單地從地理概念或物理概念來定義，錯誤地認為身體所處的地理位置或者身體的移動就斷言為“走進”、“融入”。筆者認為要正確定義“走進”、“融入”這兩個詞，應該從“心”、“思想”、“理念”等方面定義。只有“身處”或“位於”，而“心”沒有“進入”或“融入”，我們皆不能認定其為“走進”或“融入”。概括而言，“走進”或“融入”的本意應該理解為思想理念一致、認可接受、情投意合，共謀合作發展，分享利益。

    五、各類官方文件的效力位階及關係須正確梳理避混亂

    橫琴粵澳深度合作區自籌建掛牌至今，由不同機關或機構出台很多關於建設橫琴深度合作區的規範性文件，的確不易搞清楚它們之間的效力位階及相互關係，一開始筆者也被搞糊塗。為了弄清楚這個問題，筆者花了不少時間，把已公佈實施的這些官方文件進行梳理、綜合、對比分析，最後才大致釐清它們之間的關係。下面，筆者嘗試把三部重要的官方文件的關係進行分析，供參考。

    （一）《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》為我國當代法的非正式淵源

    為了持續建設橫琴新區（二○○九年十二月十六日設立）的初心，在新形勢下做好橫琴粵澳深度合作區開發開放，並為深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（中共中央 國務院印發，二○一九年二月十八日），中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，為推動橫琴粵澳深度合作區的設立提供黨和國家政策的支撐。

    根據法理學理論，《總體方案》非我國當代法的正式淵源，但屬於我國當代法的非正式淵源（除了國家政策及中國共產黨的政策外，還包括習慣和判例）。廣義法的淵源是包括正式淵源和非正式淵源的。正式的法的淵源是指具有明文規定的法律效力並且直接作為法律人的法律決定的大前提的規範來源的那些資料，如憲法、法律、法規等各種規範性文件。非正式的法的淵源是指不具有明文規定的法律效力，但具有法律說服力非能夠構成法律人的法律決定的大前提的準則來源的那些資料，如正義標準、理性原則、公共政策、習慣、鄉規民約、社團規章等。

    （二）《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》為我國當代法的正式淵源

    為了推動橫琴深度合作區建設，促進澳門經濟適度多元發展，豐富“一國兩制”實踐，二○二三年一月九日由廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會，根據《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》和有關法律、行政法規，制定通過了《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》。根據以上對法的淵源的定義和分類，《發展促進條例》是我國當代法的正式淵源。它把《總體方案》載明的事項透過規範性的法文件進行確認，賦予法律效力，為順利推進合作區建設及發展提供法律保障。

    （三）《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》為我國當代法的非正式淵源

    從《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》的標題不難看出，它是由國務院發展改革委員會在審查同意橫琴粵澳深度合作區有關機構修編原《橫琴總體發展規劃》後報送國務院批覆的文件（批覆號為“國函﹝2023﹞143號”）。

    對於修編《橫琴總體發展規劃》的規定，從《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的“六、保障措施”之“（二十九）”找到相關規定。

    《橫琴總體發展規劃》為設立橫琴新區，由國務院於二○○九年八月十四日正式批准實施，將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，要逐步把橫琴建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區。《規劃》的性質應定性為推進合作區建設及發展的總體工作部署及安排，它亦非由立法機關或經授權機關制定的規範性法文件，故性質上屬於非正式的法的淵源。

    六、琴澳一體化不可踰越“一國兩制”底線

    雖然建設合作區的發展目標是追求建立琴澳一體化發展格局，但是也不能理解為兩地完全一樣，變成僅存在一種社會制度的區域。這樣解讀文件內容明顯背離其原意，也抵觸“一國兩制”的基本原則。這一點已在《總體方案》“一、總體要求”的“（四）戰略要求”載明“豐富‘一國兩制’實踐的新示範”。其內涵有：“堅守‘一國’之本，善用‘兩制’之利，立足合作區分線管理的特殊監管體制和發展基礎，率先在改革開放的重要領域和關鍵環節大膽創新，推進規則銜接、機制對接、打造具有中國特色、彰顯‘兩制’優勢的區域開發示範，加快實現與澳門一體化發展。”

    據此，筆者認為“一體化”，應該理解為努力實現琴澳的規則銜接、機制對接的目標，而不是使兩地的規則、機制同一或變成一樣。若是這樣，就不應存在“銜接”、“對接”的提法了，也就不應存在“共商共建共管共享的體制”了。

    七、結  語

    建設橫琴粵澳深度合作區是一個從未有過的新生事物，沒有先例可遵循，也沒有任何先前經驗可借鑒；惟有摸着石頭過河，邊學邊做，邊做邊學。因此，我們要大膽嘗試，勇於實踐；並要不斷反思失誤，總結經驗教訓，在前進中摸索。這樣，合作區的建成將指日可待。

    廣州工商學院

    粵港澳大灣區旅遊研究協會會長

    簡萬寧