基本法具有“自足性”嗎？

    有學者多年前就提出基本法是一份自給自足的法律文件，能夠排除國家憲法在特別行政區的實施。基本法是不是一份自給自足的法律文件，能否排除國家憲法在特別行政區的實施？其實，基本法有時難以“自足”，也無法完全“排他”。

    關於基本法的“自足性”，有學者認為基本法第十一條第一款規定：根據中華人民共和國憲法第三十一條，特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據，故該條款可以被稱為基本法的“自足性條款”。學者提出基本法具有“自足性”的特點，其目的就是要排除全國人大常委會等中央國家機關避開基本法而直接依據憲法對特別行政區行使職權，以此來維護特別行政區享有的高度自治。

    基本法為處理特別行政區自治範圍內事務提供相對充分的基本規範，但如果處理涉及中央與特別行政區關係的事務，基本法就難以“自足”，有時還得從國家憲法中尋求規範依據。

    如上所述，有觀點認為根據基本法第十一條，各項制度與政策均以基本法為依據，意味着這裡的“制度”必然包含公權力機構，從而必然包含中央機關。筆者認為，這種理解需要商榷。基本法第十一條對“特別行政區的制度和政策”有具體闡釋，即“包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策”。由此可見，這裡的“制度和政策”應理解為特別行政區本地的各項制度與政策，而不應該包括涉及中央與特別行政區關係的制度和政策。基本法無法窮盡中央與特別行政區關係所涉及的所有事務。同時，因為制定法難免具有滯後性的特點，港澳基本法有時也很難提供充分的規範依據去處理現實中出現的涉及中央與特別行政區關係的新情況、新問題。

    在國務院編制“十一五”規劃時，因該規劃涵蓋了特別行政區，當時有人說，特別行政區是“被規劃”。不可否認的是在基本法中確實找不到中央政府為特別行政區制定經濟發展規劃的規範依據，然而，在憲法中能夠找到此規範依據。我國憲法第八十九條第五項明確規定，國務院負責編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算。此後涉及港澳的規劃還有“十二五規劃”、“十三五規劃”和“粵港澳大灣區規劃”等，它們雖然涉及港澳，但並不是規劃港澳本地經濟發展，故此，這些規劃不會損害港澳在經濟管理上享有的高度自治權。筆者注意到，提出基本法具有排他性（自足性）的Yash Ghai（佳日思）教授也認為，在大多數實行聯邦制或地方自治的國家，中央機構有責任維護國家利益。在不損害特別行政區高度自治的前提下，為了國家的整體利益，中央政府依據國家憲法對特別行政區行使權力無疑是正當且必要的。

    筆者注意到，十三屆全國人大三次會議通過《決定全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，授權全國人大常委會通過《香港維護國家安全法》，該法已被列入香港基本法附件三在香港實施。全國人大此舉在香港基本法上也沒有依據，依據應是中國憲法第六十二條第十六項規定的“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。二○二○年八月，全國人大常委會作出延長第六屆立法會任期不少於一年的決定後，在三個月後又作出關於立法會議員資格的決定，香港城市大學教授林峰認為，這些都是全國人大常委會依據憲法對香港特別行政區行使職權，因為若不依據國家憲法，就沒有辦法解釋為甚麼在碰到基本法沒有規定的、且是特別行政區無法解決的問題時，全國人大常委會可以出面幫助特別行政區解決問題。

    澳門科技大學

    法學院副教授

    朱世海