深合區建設：合作治理 服務澳門
二○二三年二月，《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》（簡稱《發展促進條例》）公佈，明晰了合作區與廣東省、珠海市和澳門的合作治理關係，強調服務澳門經濟民生的宗旨和使命，為橫琴粵澳深度合作區（簡稱合作區）的發展提供了法律層面的制度保障。《發展促進條例》是《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（簡稱《建設總體方案》）的落實和明細，在發展新產業、建設新家園、構建新體系、健全新體制等方面提出了更為具體化和詳盡化的政策設想。其中，健全粵澳共商共建共管共享的治理體制，可謂是“發展新產業、建設新家園、構建新體系”的根基，它致力於建立和完善蘊含“賦權治理、責任治理、協同治理和共享治理”等內涵的合作治理體制。
賦權治理：立足廣東事權
賦權治理是促進合作區發展的基本原則。廣東省人大常委會法工委副主任余建紅在介紹《發展促進條例》中就指出，《發展促進條例》的制訂主要體現了“目標導向”、“問題導向”以及“最大程度放權賦能”的三方面特點。當中，“目標導向”指的是，全面貫徹落實中央決策部署，聚焦促進澳門經濟適度多元發展主題主線和琴澳一體化發展目標，着力推動澳人澳資澳企在合作區加快聚集發展；“問題導向”指的是，重點明確合作區管理執行機構的職能定位，理順與廣東省、珠海市有關單位之間的權責關係，優化澳資企業在合作區發展，完善澳門居民在合作區就業生活。“最大程度放權賦能”指的是，落實《總體方案》關於“合作區上升為廣東省管理”以及“加大賦權力度”的要求，按照“能放盡放、應放盡放”的原則，建立放權賦能長效機制，最大限度賦予合作區改革發展自主權。“最大程度放權賦能”，體現的就是放權治理、分權治理、賦權治理和授權治理的精神。
根據《發展促進條例》有關規定，賦權治理主要體現在廣東省政府及其有關部門、珠海市及其有關部門向合作區執行委員會的委託和授權。具體可細分為四種情況，一是有法律、法規、規章規定由設區的市及以下人民政府及其有關部門行使的經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能，可以由合作區執行委員會及其工作機構行使；二是法律、行政法規、國務院部門規章明確由省人民政府及其有關部門行使的經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能，委託給合作區執行委員會及其工作機構行使；三是廣東省地方性法規、廣東省政府規章規定由省人民政府及其有關部門行使的經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能，交由合作區執行委員會及其工作機構行使；四是廣東省人民政府及其有關部門承接的國家管理職權，經國務院及其有關部門同意後，可以交由合作區執行委員會及其工作機構行使。
值得一提的是，在賦權治理中，合作區並不是完全被動地接受有關授權和委託，而是可以積極爭取有關授權。《發展促進條例》明確規定了，支持合作區主動申請授權支援合作區以清單式申請授權方式，在經濟管理、營商環境、市場監管等重點領域深化改革、擴大開放。
責任治理：明晰合作區決
策執行監督權責
從上個世紀末、本世紀初合作治理模式興起以來，人們便意識到合作治理雖然有着適應社會事務複雜化和分散化的好處，但也存在着“責任空心化”的風險，尤其合作治理中責任問題是不可迴避的重要問題。在合作區合作治理體制中，《發展促進條例》充分關注到各治理機構的職責和責任問題，在《建設總體方案》的基礎上，明細了合作區管委會、執委會以及廣東省派出機構的基本權責，從而使合作區的決策、執行、監督的責任體系更為明確和清晰。
首先，合作區管理委員會是負責合作區開發管理的議事決策機構，成員單位是廣東省和澳門特別行政區有關單位、珠海市人民政府、中央駐粵相關機構。合作區管理委員會有統籌決定合作區重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免等四大重大事項的職權。其中，重大規劃包括合作區總體發展規劃、國土空間規劃、重要項目規劃、年度工作總結和計劃安排，年度預決算建議草案等；重大政策包括需要廣東省政府支援的重大政策，需要爭取國家支援的產業、財稅、人才、通關、創新創業等方面的重大政策，合作區立法建議等；重大項目包括合作區的基礎設施建設、產業發展和公共服務等領域的重大項目。重大項目的具體標準由合作區管理委員會另行制定；重要人事任免，包括提出管理委員會副主任建議人選，任免管理委員會秘書處秘書長、副秘書長和執行委員會主任、副主任，以及執行委員會職能設置、工作機構和人員額度等事宜。合作區管理委員會四大重大事項職權的明細化規定，使得合作區管理委員會的職權有了較為清晰的界定，從而有利於合作區管理委員會的職權圈定在真正重大的、例外的事項，防止大事小事都要在合作區管理委員會彙報和通過。
其次，合作區執行委員會是合作區管理委員會的日常工作機構，被賦予了“合作區建設主體執行責任”的角色。《建設總體方案》中，合作區執行委員會主要有六大職能，分別是國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能。在這個基礎上，《發展促進條例》將合作區執行委員會的職能細化為國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、教育醫療、文化體育、社會保障等八大行政管理和公共服務職能。與此同時，合作區執行委員會及其工作機構還被賦予了“承擔合作區經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能的法定機構”的定位。此外，《發展促進條例》還規定了，原中國（廣東）自由貿易試驗區珠海橫琴新區片區管理委員會、原珠海市橫琴新區管理委員會及橫琴鎮人民政府的經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能，由合作區執行委員會及其工作機構承擔。
第三，廣東省派出機構負責黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等四項屬地管理職能，配合合作區管理委員會和執行委員會推進合作區開發建設。由於合作區的政策執行存在合作區執行委員會和廣東省派出機構兩套體系，因此合作區政策執行存在“雙軌制”的元素。在這個情況下，《發展促進條例》進行了兩個方面的對接處理，為提升政策執行的效率和效能。一方面，要求廣東省派出機構與合作區執行委員會建立重大事項通報、重要工作銜接協同工作機制，加強日常資訊互通共享。另一方面，要求廣東省人民政府派出機構與合作區執行委員會的職責分工不明確的，由雙方協商一致後報合作區管理委員會備案，協商達不成一致意見的，由合作區管理委員會協調解決。
最後，《發展促進條例》規定了合作區建設的四層監督。第一層是廣東省審計主管部門層面的審計監督。第二層是合作區管理委員會層面的廉政審計機制，對合作區執行委員會及其工作機構開展廉政監督和審計監督。第三層是合作區管理委員會對合作區促進澳門經濟適度多元發展成效的年度評估，並將評估結果向粵港澳大灣區建設領導小組報告。第四層是特定領域的監督，比如合作安全生產監督、區財稅金融政策監督等方面的工作。
協同治理：全面構建統籌
協調和資源保障機制
在粵澳共治橫琴的合作治理實踐中，牽涉到“一國兩制”下中央、廣東、珠海以及澳門的境內外不同政府之間的動態複雜關係，需要化解可能的衝突和矛盾，維繫合作關係的持續發展。在這方面，《發展促進條例》着眼於從廣東省、珠海市以及合作區多方發力，全面建立合作區治理的統籌協調機制和資源保障機制，達成協同治理。
首先是強化廣東省政府的統籌協調和資源保障。《發展促進條例》規定，廣東省推進粵港澳大灣區建設領導小組辦公室應當發揮統籌協調、決策參謀、推動落實的作用，負責協調廣東省有關單位支援合作區開發建設。其中，在合作區的社會管理、城市管理和民生事務等和珠海市協商達不成一致意見的，由廣東省人民政府協調解決。與此同時，廣東省相關部門應當強化政策支持和資源保障，對涉及合作區的事項創造條件、優先安排。廣東省一體化政務服務平台和一體化行政執法平台應當向合作區執行委員會及其工作機構開放。
其次，《發展促進條例》凸顯了珠海市在合作區建設中的重要角色，尤其強調了要建立健全珠海市與合作區的暢通對接溝通機制和體現珠海市在合作區建設中的支援、服務和保障功能，“發展珠海市應當與合作區建立健全長效對接溝通機制，支援、服務和保障合作區開發建設”。
最後，《發展促進條例》關注到決策與執行緊密互動的重要性，致力建立合作區管理委員會和執行委員會之間的直接工作聯繫機制。《發展促進條例》明確規定了，合作區管理委員會廣東省方面的成員單位應當與合作區執行委員會及其工作機構建立直接工作聯繫機制，對合作區執行委員會各工作機構給予業務指導支持，協助解決實際問題。
共享治理：合作區收益均
等分配、互利互惠
從二○二一年九月《建設總體方案》印發頒佈以來，“共商共建共管共享”新體制中，粵澳雙方如何進行收益共享，深受社會各界廣泛關注。然而，《建設總體方案》對此並沒有定位，只是表明了“支持粵澳雙方探索建立合作區收益共享機制，二○二四年前投資收益全部留給合作區管理委員會支配，用於合作區開發建設”。此次的《發展促進條例》，對粵澳雙方的收益共享有了較為明確的說法。首先，合作區收益共享機制的建立，由廣東省與澳門特別行政區協商建立。其次，合作區國有土地使用權出讓收入扣除成本後由合作區與珠海市均等共享。最後，合作區國民經濟統計指標資料納入珠海市統計。我們認為，這在一定程度上體現合作區收益均等分配、互利互惠的立場和取向，有利於合作區得到各方的支援和可持續發展。這是因為從合作治理的包容性要求，只有當合作區的發展滿足和包容合作各方的利益需求時，合作才能得到實質性的鞏固和擁護。
總而言之，《發展促進條例》圍繞着服務澳門經濟民生的基本宗旨，着眼於建立賦權治理、責任治理、協同治理和共享治理的合作治理體制，從而為促進澳門經濟適度多元、便利澳門居民生活就業、推動琴澳一體化發展奠定良好的制度保障。從一定意義上來看，它賦予了合作區更多自主的權力空間，明晰了合作區政策制定執行監督的權責，協調了珠海與澳門在合作區運作實踐中的可能張力，確保了合作區在服務澳門的同時實現收益共享，是推進“一國兩制”事業行穩致遠的新探索。
澳門理工大學社會經濟與公共政策研究所所長
思路智庫常務副理事長
鄞益奮
