國家《反有組織犯罪法》之觀察

    二○二一年十二月二十四日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議引人注目地通過了《中華人民共和國反有組織犯罪法》（以下簡稱《反有組織犯罪法》）。這是內地專門治理有組織犯罪方面的一項極其重要的立法，並對促進內地與港澳台地區和國外的相關司法合作具有積極意義。

    一、立法創制暨法治意義

    內地創制《反有組織犯罪法》的立法動因，大體在於以下兩個方面：首先是基於內地因素的考量，即主要是我國總結既往治理實踐、完善和提升相關法治的需要。重點防治危害嚴重的有組織犯罪是我國一貫的刑事政策和刑事法治精神，有組織犯罪曾在新中國成立後的相當一段時間裡得到了有效治理。改革開放以來，受多方面因素的影響，我國有組織犯罪尤其是作為其典型表現的黑惡勢力組織及其犯罪活動在一些地方又沉渣泛起。為遏制有組織犯罪，我國一九九七年刑法典強化了對犯罪集團（即有組織犯罪）的懲治，並專門規定了組織、領導、參加黑社會性質組織罪。此後國家立法機關和最高司法機關又根據實踐需要，通過刑法修正案、立法解釋、司法解釋等形式，對相關規定予以完善。特別是近幾年開展掃黑除惡專項鬥爭以來，針對司法實踐中的新情況、新問題，全國掃黑除惡專項鬥爭領導小組辦公室協調中央紀委國家監委和中央政法單位發佈了依法辦理“黑惡勢力”、“惡勢力”、“套路貸”、“軟暴力”刑事案件的規定等十個相關法律政策文件，指導和促進了懲治黑惡勢力犯罪這類典型的有組織犯罪的司法實務。但以現代法治衡量，我國現有反有組織犯罪的法律規範雖具備一定規模，卻比較分散、未成體系，部分文件效力位階較低，防範、治理和保障等相關法律規定比較缺乏，難以滿足切實有效防治有組織犯罪的要求，因而有必要在現有法律規定和政策性文件的基礎上，制訂一部專門的反有組織犯罪法。黨中央和全國人大常委會審時度勢作出制訂反有組織犯罪法的決策，這項重要法律的制訂遂得以納入國家二○二○年度的立法計劃並開始起草工作。

    其次是基於國際視野和國際義務的考慮。有組織犯罪是當代國際社會所公認的危害嚴重而必須予以重點治理的主要犯罪類型之一，第55屆聯大於二○○○年十一月十五日通過了《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》，該公約的許多簽署國都落實公約的要求制訂或完善了其懲治有組織犯罪的專門法律；中國雖是該公約的簽署國，但以往由於種種原因，中國在打擊有組織犯罪的法治建設方面有所欠缺；現今在相關法治實踐的基礎上制訂一部專門的反有組織犯罪法，可以說是迎頭趕上之舉措，是我國切實履行積極治理有組織犯罪的國際法治義務的需要和體現。

    內地《反有組織犯罪法》的創制經歷了嚴格的立法程序，並努力貫徹了科學立法和民主立法的要求。十三屆全國人大常委會自二○二○年十二月至二○二一年十二月期間，以先後三次會議（第二十四次、第三十次、第三十二次會議）分別審議了該法草案的第一、二、三審稿，期間全國人大憲法和法律委員會也於二○二一年七月十六日和七月廿八日、十一月十日和十一月三十日先後四次召開專門會議審議該法草案的一審稿二審稿；在該法《草案》提交通過之前，全國人大常委會法工委還於二○二一年十二月三日召開了由相關方面代表參加的立法評估會；十三屆全國人大常委會第三十二次會議於二○二一年十二月廿四日表決通過了《反有組織犯罪法》，該法自二○二二年五月一日起施行。基於科學立法和民主立法的要求，在該法草案的起草和審議過程中，國家立法機關不僅就草案的有關問題與中央紀委國家監委、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部等直接相關部門交換意見、共同研究，到地方專門調研，向省級人大常委會、中央有關部門及部分高等院校、科研機構和一些專家學者徵求意見，而且在中國人大網兩度全文公佈草案一審稿和二審稿，徵求社會公眾意見；並多次召開專題座談會，聽取理論界和實務部門專家學者的意見與建議，集思廣益，權衡抉擇。總之，該法的起草工作認真貫徹落實中央關於掃黑除惡的決策部署，重點把握堅持法治思維、堅持問題導向、堅持統一協調以及從國情和實際出發、合理借鑒境外有益經驗等原則，嚴格遵循立法程序並切實貫徹科學立法和民主立法的要求，從而保證了《反有組織犯罪法（草案）》的不斷完善和最終順利出台。

    制訂《反有組織犯罪法》是內地系統總結掃黑除惡專項鬥爭經驗，加強專門法律制度建設，保障在法治軌道上常態化、機制化開展掃黑除惡防範治理工作的重要舉措，該法的頒行對於建設法治中國、確保人民安居樂業和社會安定發展，以及開展和加強在治理有組織犯罪方面的境內外司法合作，都具有重大而深遠的意義。

    二、立法架構和基本內容

    內地《反有組織犯罪法》，在法律架構上依次包括總則、預防和治理、案件辦理、涉案財產認定和處置、國家工作人員涉有組織犯罪的處理、國際合作、保障措施、法律責任、附則等九章，共計77條。歸納起來看，其主要內容包括以下三個方面：

    （一）第一章總則，包括立法宗旨和立法依據、立法調控範圍和相關基本概念、基本原則和工作方針等基本規範。其中重要的內容，例如立法宗旨是“為了預防和懲治有組織犯罪，加強和規範反有組織犯罪工作……”（第1條）；該法的調控範圍是刑法典第294條規定的組織、領導、參加黑社會性質組織罪，黑社會性質組織、惡勢力組織實施的犯罪，以及境外的黑社會組織涉我國或我國公民的犯罪（第2條）；反有組織犯罪工作的基本原則，包含在貫徹總體國家安全觀基礎上綜合運用多種手段、堅持四個結合（專門工作與群眾路線相結合、專項治理與系統治理相結合、與反腐敗相結合、與加強基層組織建設相結合）、保障合法權益、相關機關配合與制約、全社會的動員和參與等（等3-8條）。這些總則規範體現了《反有組織犯罪法》的基本精神、矛頭所向和法治原則，對各項具體防治有組織犯罪的法律規範和相關實踐都具有指導與規範作用。

    （二）第二章至第五章規定的是防治有組織犯罪和查處有關案件的各項法律制度，這是該法最為重要的操作規範。其中，第二章主要是規定了承擔預防和治理有組織犯罪工作的多種主體及其職責，以及針對有組織犯罪的一般預防措施和特殊預防措施；第三章規定了辦理有組織犯罪案件應當奉行“以事實為根據，以法律為準繩”的原則，以及“寬嚴相濟”的刑事政策，利用網絡實施有組織犯罪和以“軟暴力”實施有組織犯罪的認定，對有組織犯罪的從嚴從寬量刑、財產刑適用、從嚴適用減刑與假釋、從業禁止、異地服刑、社區矯正等刑罰制度，以及刑事訴訟程序和措施等內容；第四章規定了涉案財產調查的相關制度和對涉案財產的處理措施；第五章規定了對國家工作人員涉有組織犯罪從重處罰的原則，構建了對此類犯罪線索的溝通和移送機制，以及對於針對從事反有組織犯罪工作人員的舉報審慎對待的原則。

    （三）第六章至第八章規定的是有關防治有組織犯罪的國際合作、保障措施和法律責任問題。第六章規定了國際合作的原則、合作部門以及合作中取得證據材料的效力問題；第七章規定了對反有組織犯罪工作的組織保障、對相關人員的特殊保護制度以及對反有組織犯罪工作的物質保障；第八章規定了五個方面相關違法犯罪的法律責任問題。

    此外，第九章附則是關於該法律施行即生效時間的規定。

    三、法律性質及主要亮點

    應當怎樣認識內地《反有組織犯罪法》的法律性質及其與刑法典的關係？筆者認為，該法律是一部預防和治理有組織犯罪的專門法，該法注重對有組織犯罪的整體、全方位防治，填補了我國防治有組織犯罪方面缺乏專門法律的空白，值得充分肯定。從法律性質上而言，有的意見認為該法是以預防為主導的行政性質的專門法律，筆者認為該法基本上是一部刑事特別法，當然其內容除刑法和刑事訴訟法規範外，還包含了相當份量的行政法規範和少數國際法規範。在法律關係上，《反有組織犯罪法》注意了與刑法、刑事訴訟法、行政法、國際法等相關法律的配合與銜接。就該法與刑法典的關係而言，筆者認為該法是在維護統一刑法典基礎上的刑事特別法，所以其少數規範雖然對刑法典的規定有所突破（如規定惡勢力組織的概念），但該法主要還是針對有組織犯罪的懲治突出刑事政策、強調刑罰制度、明確司法認定，其主旨不是要修改補充刑法規範，尤其不是要修改補充總則基本制度和分則具體犯罪規範。立法機關如此堅持維護刑法典的統一性的立場值得充分肯定。

    筆者認為，內地《反有組織犯罪法》至少有以下四大立法亮點：

    其一，矛頭針對黑惡犯罪。《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》所界定的“有組織犯罪集團”，是指三人以上為實施嚴重犯罪（最高刑至少為四年剝奪自由刑）而組成的有組織結構的集團；中國現行刑法典第26條規定的犯罪集團與之相近，是指三人以上為共同實施犯罪而組成的較為固定的犯罪組織。內地《反有組織犯罪法》對有組織犯罪採取限定性界定，將其調控範圍限定於有組織犯罪中在我國最為典型的黑惡勢力組織犯罪，從而突出了打擊鋒芒，符合中國有組織犯罪的實際情況及其防治需要。

    其二，鮮明而科學的刑事政策。內地《反有組織犯罪法》中確立的刑事政策，最主要的有兩項：一是預防與治理相結合，懲防並舉、標本兼治，這是治理所有違法犯罪問題的根本政策與方針，也成為治理黑惡勢力組織犯罪的根本之策；二是寬嚴相濟，以嚴為主、以寬為輔，這是內地現階段奉行的寬嚴相濟的基本刑事政策在治理黑惡勢力組織犯罪中的貫徹與合理調整。

    其三，固化“打財斷血”和“打傘破網”的掃黑除惡的成功經驗。黑惡勢力組織之所以能夠存在和發展壯大，其具有財力物力支援和國家工作人員予以庇護是兩大重要原因。我國近年來開展的掃黑除惡專項鬥爭中，創造了通過“打財斷血”摧毀其經濟基礎和通過“打傘破網”破除其保護傘的行之有效的治理經驗。內地《反有組織犯罪法》將這兩項治理經驗上升為治理制度，在第四章科學設計和規定了對黑惡勢力組織違法犯罪案件涉案財產的認定和處置措施，為“打財斷血”摧毀其物質基礎提供了法律保障；在第五章專章規定了國家工作人員涉有組織犯罪的處理，將查辦國家工作人員涉及有組織犯罪明確為反有組織犯罪法治工作的重點，均值得稱道。

    其四，重視保護未成年人不受侵害。強調保護未成年人不受有組織犯罪的侵害是內地《反有組織犯罪法》努力貫徹的一個立法精神。該法第二章中規定要切實防範有組織犯罪對未成年人（尤其是在校學生）的侵害；該法第八章中規定，發展未成年人參加黑社會性質組織、境外的黑社會組織，教唆、誘騙未成年人實施有組織犯罪，或者實施有組織犯罪侵害未成年人合法權益的，要依法從重追究刑事責任；教唆、誘騙未成年人參加有組織犯罪組織或者阻止未成年人退出有組織犯罪組織，尚不構成犯罪的，也要依法從重處罰。

    內地《反有組織犯罪法》的頒行，為我國今後在法治軌道上常態化開展掃黑除惡工作提供了法律基礎和機制保障，其貫徹實施的法治效果和社會效果值得期待。其立法精神、基本規範和主要制度的內涵及其適用問題，以及立法過程中產生的一些法理爭議問題，還需要法學界和法律實務界的共同關注與深入研究。

    北京師範大學法學教授  趙秉志

    澳門大學法學院博士生  余    璇