粵澳共治橫琴的制度創新
二○二一年九月，中共中央、國務院頒佈《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，對澳門經濟適度多元、澳門進一步融入國家發展大局，以及澳門“一國兩制”實踐行穩致遠的意義深遠。《總體方案》確立了橫琴深合區的四大任務，一是發展促進澳門經濟適度多元的新產業、二是建設便利澳門居民生活就業的新家園、三是構建與澳門一體化高水平開放的新體系、四是健全粵澳共商共建共管共享的新體制。其中，健全粵澳共商共建共管共享的新體制，尤其受到粵澳兩地社會的廣泛關注。本文聚焦的是，粵澳共治橫琴的新體制有甚麼樣的制度創新，面臨甚麼樣的新挑戰，對澳門特區政府有甚麼樣的新要求。
從廣東管理走向粵澳共治
粵澳共治橫琴的體制創新和制度創新，最為外顯的體現就是歸併澳門特區政府進入橫琴的管理體制。《總體方案》頒佈之前，澳門只是橫琴管理體制的外部參與者，需要同時協調中央政府、廣東省政府和珠海市政府；《總體方案》頒佈之後，澳門成為共管體制中的管理主體之一，在中央政府領導下，與廣東省政府共同管理橫琴。這就意味着，隨着橫琴的管理體制創新，澳門的角色發生了實質性的變化，從利益相關者轉變為直接參與制定決策，從體制外的協商主體走向體制內的管理主體和共管主體。根據《總體方案》的有關規定，澳門作為橫琴的管理主體之一，享有實質性乃至主導性的管理權力。一方面，澳門行政長官作為雙主任制的一方，與廣東省省長共同擔任合作區管理委員會的主任，賦有統籌決定合作區的重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免的職權。另一方面，澳門特區政府在某種程度上被賦予了共管體制中的主導角色。《總體方案》規定，合作區管理委員會由澳門特別行政區委派一名常務副主任，粵澳雙方協商確定其他副主任。成員單位包括廣東省和澳門特別行政區有關部門、珠海市政府等；執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市派人參加，協助做好涉及廣東省事務的協調工作。
粵澳共治橫琴的制度創新還體現在決策執行關係的創新。在原有的合作開發橫琴的管理體制中，從中央層面到粵澳合作層面再到珠澳合作層面的決策執行關係不凸顯，比如實踐中的珠澳合作會議就沒有履行起執行粵澳合作會議的功能。新體制理順了橫琴管理和開發的決策執行關係。在粵澳共治橫琴的體制設計中，粵澳兩地政府，包括廣東省政府、澳門特區政府和珠海市政府共同參與深合區管理委員會和執行委員會，體現了“多層政府、共同決策、共同執行”的特點，形成了較為鮮明的決策執行鏈條。由此，合作開發橫琴告別了之前的鬆散型聯席會議合作，走向了緊密型、制度化合作，多層政府間的溝通和互動也將更為規範化。
治理模式的融合也是粵澳共治橫琴制度創新的一個亮點。在原來合作開發橫琴的模式中，中央──地方科層運作的模式和地方間政府合作協調的治理模式是並行不悖的。然而，自上而下的政府管治模式和自下而上的協商合作模式各自運作，難以形成兩種治理模式的合力。在新體制下，通過將澳門特區政府併入橫琴管理體制的做法，將正式的政府管治模式和彈性的地方政府談判的模式進行了整合和交融，有利於更好地發揮政府管治模式和地方協調談判模式的合力，在確保中央統籌管理的同時進一步尊重地方政府的發展意願和發展利益，調動和發揮地方政府的積極性。
粵澳共治橫琴的新挑戰
在肯定橫琴粵澳深度合作區體制創新的同時，也要清醒認識到，粵澳共治橫琴的體制創新面臨着跨區治理、跨境治理和跨制治理的內在挑戰。
首先是跨區治理的挑戰。共治橫琴的新體制中，“一個區域、一個政府”格局變成了“一個區域、兩個政府”乃至“一個區域、多個政府”的面貌。兩個或兩個以上的政府如何合作治理、如何消除衝突、如何化解矛盾、如何達成共識、如何相互信任，都是實踐中政府合作治理的難題。比如，當前深合區中，政府間合作分工的邊界，可能就需要在實踐中不斷探討和明晰。《總體方案》提到，深合區執行委員會履行合作區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能，協助做好涉及廣東省事務的協調工作；與此同時，《總體方案》也明確指出，成立廣東省委和省政府派出機構，集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作，履行好屬地管理職能，積極主動配合合作區管理和執行機構推進合作區開發建設。根據以上規定，深合區政府和廣東省政府是一個分工各有側重又需要互相協助、互相配合的關係。因此，在未來粵澳共治橫琴的實踐中，廣東省政府、珠海市政府和澳門特區政府的合作分工是難以涇渭分明的，必定會牽涉到政府間難解難分、互相滲透的合作關係，也才符合“整體政府”的要求和趨勢。
其次是跨境治理的挑戰。粵澳共治橫琴的複雜性，除了“一個區域、兩個政府”之外，還在於其身處“國內境外”的情境。換言之，在橫琴新的管理體制下，橫琴不僅要接受境內政府的管理，也要接受境外政府的管理。境內政府和境外政府共同管理橫琴的命題，會衍生出一系列的問題。比如，如何激勵澳門特區政府的公務人員到橫琴參加公共事務的管理？如何進一步推動人流、物流、資金流和資訊流的自由流動？如何確保橫琴本地居民和在橫琴就業、生活的澳門居民之間的政策平等？在疫情常態化下，有沒有可能實現澳門和橫琴之間的“封區不封關”等。歸根到柢，琴澳一體化的實現程度取決於中央政府出入境政策的調整，是中央事權的範疇，並非是廣東省政府、澳門特區政府、深合區政府所能決定的。
最後是跨制治理的挑戰。眾所周知，在粵澳共治橫琴的制度創新中，如何消除廣東省和澳門的制度差異，是制約粵澳合作治理成效最為深層的障礙和約束。兩制的差異在橫琴如何磨合、如何銜接？從目前的情況看，至少存在三個可能的變革方向。第一是建立混合制度，形成不同於內地又不同於澳門的第三種制度，適用於橫琴居民以及在橫琴生活就業的澳門居民；第二是延伸制度適用對象，將澳門制度延伸或內地制度到適用於橫琴生活和就業的澳門居民；第三是強調制度銜接，在維持現有制度的基礎上，重視兩地有關制度的對稱，彌補兩地有關制度的落差。無論是制度的構建、制度的延伸，還是制度的對接，都將是一個充滿艱辛和不確定性的過程，都將給粵澳共治橫琴帶來嚴峻的挑戰。
共治橫琴對澳門特區政府的新要求
粵澳共治橫琴，首先要求澳門特區政府具有更強的責任擔當意識，將橫琴開發作為澳門特區政府義不容辭的責任。在二○二二年度的施政報告上，特區政府已經將“共商共建共管共享，務實推進橫琴建設”作為特區政府除了推動經濟穩定復甦、加快經濟適度多元的第三位的施政重點。這顯示出，澳門特區政府高度重視粵澳共治橫琴的建設：橫琴開發不再是澳門區域合作的施政範疇，而是澳門特區政府發展經濟和改善民生的內部施政的重要組成部分。在粵澳共治橫琴的新時代下，澳門特區政府要實現從地方主義到區域主義的意識轉變，除了關注本地經濟的發展和本地居民的生活素質之外，更要從區域共同體、區域一體化的角度，將橫琴建設作為澳門特區政府的重要使命，更加主動、積極地推動橫琴的開發和建設。
粵澳共治橫琴，要求澳門特區政府進一步提升自身的政策執行能力。受制於原有的法律制度和行政程序，澳門特區政府的政策執行效率較低，跨部門合作執行更是受到了社會的質疑和批評。近年來，儘管澳門特區政府不斷推出行政改革，強調陽光政府、科學決策，但在政策執行方面的改革相對闕如。在當前改革行政授權制度的討論中，應重點引入適度的放權和分權，簡化行政程序，放鬆人員管制，釋放人員能量，啟動中低層公務人員的積極性，提升特區政府的政策執行能力。特區政府可以考慮利用粵澳共治橫琴的契機，將共治橫琴當成是澳門特區政府行政改革的試驗田，將難以在澳門特區政府開展的改革在橫琴“先行先試”，衝破澳門原有制度的束縛。
粵澳共治橫琴，要求澳門特區政府提升和廣東省政府、珠海市政府的協同治理能力。在粵澳共治橫琴的新體制下，澳門特區政府和廣東省政府、珠海市政府形成了共同決策、共同執行的協同治理關係。在這場將三地政府的合作治理納入到科層治理的制度創新中，三地政府並非簡單的合併，而是在權責關係上進行了全新的組合和重構，從而減少了協調成本，拉近了廣東、珠海和澳門的合作夥伴關係。由於澳門特區政府嵌入到橫琴管理體制，廣東省政府、澳門特區政府以及珠海市政府的合作治理關係就不是停留在之前的會議會晤機制當中，而是進入到日常的常規工作接觸和相處之中。這對澳門特區政府的協同治理能力提出了全方位的更高要求，從高層領導的談判妥協能力、到中層機構的統籌協調能力，到基層工作人員的工作對接能力。
總而言之，管理體制創新是橫琴粵澳合作深度合作區建設的關鍵所在。橫琴已經進入了共商共建共管共享的新時代，橫琴成為澳門的共同管轄範圍，澳門特區政府賦有開發和建設橫琴不可推卸的責任。澳門在橫琴共管的新體制中有核心的管理權，在共同決策和共同執行中將發揮重要作用乃至主導作用。與此同時，粵澳共治橫琴是前所未有的一場治理實踐，面臨着跨區治理、跨境治理和跨制治理的挑戰，要求進一步提升澳門特區政府責任擔當意識、政策執行能力和協同治理能力，確保深合區的共治走向良治和善治，最終實現深合區促進澳門經濟適度多元發展的初心和使命。
澳門理工學院社會經濟
與公共政策研究所所長
鄞益奮
