top top top
第C04版:蓮花廣場 上一版3  4下一版  
      本版標題導航
澳門博彩企業的社會責任與博彩法的修訂
政府環保工作宜優化
     [ 設為首頁 ] | | [ 返回主頁 ] |
今日日期:     版面導航
當前報紙日期:
2020 9月16日 星期
 
下一篇4  
  放大 縮小 默认        

澳門博彩企業的社會責任與博彩法的修訂

王長斌


修訂博彩法倡適切加入博企社會責任

    澳門博彩企業的社會責任與博彩法的修訂

    澳門博彩企業的社會責任,一直是澳門社會普遍關注的議題。最近,經濟財政司司長在立法會引介經濟財政範疇施政方針時表示,政府將於今年下半年就博企社會責任等問題,聆聽社會意見,適時推出公開諮詢文本,集思廣益訂定新博彩法。這表明博彩企業社會責任問題已經提上政府的議事日程。

    基於兩方面的原因,這個問題不太容易解決。其一,如行政長官所言,關於企業社會責任的概念範圍,並沒有統一的、固定不變的定義。如果要求澳門的博彩企業承擔社會責任,究竟承擔哪些責任?其二,企業社會責任在很大程度上是由企業自願履行的,究竟能否寫入法律或批給合同,從而強制博彩企業履行?如果可以,又怎樣寫才是適當的,令博彩企業在更好地履行社會責任的同時,不損害其經營能力?本文探討這些問題,供政府及有興趣者參考。

    澳門博彩企業社會責任的概念範圍

    由於企業大小不同,所處的時間、地理及社會環境不同,所以不同的企業不可能承擔相同的社會責任,這是國際上缺乏一個統一的企業社會責任概念的主要原因。但大體上,企業社會責任可以理解為:企業除了實現盈利目標、向股東負責之外,還應當向內部及外部持份者,例如僱員、股東、投資人、政府、社區、顧客等,承擔可持續發展的社會責任。可持續發展社會責任的內容是多方面的,主要可以概括為環境、道德倫理和慈善等方面的責任。

    以下結合澳門博彩企業的實際情況,從企業經營活動中所應承擔的社會責任和對外部持份者應當承擔的社會責任兩個方面,分析博彩企業社會責任的內容。

    1.澳門博彩企業經營活動中所應承擔的社會責任

    (1)經營活動中的環境保護責任。博彩企業在經營活動中,應當採取措施盡量減少對土地、空氣、水及生態的負面影響,例如在賭場及酒店的建造及運營中,盡量使用節約能源的材料、設施以及採取有利環保的措施,一方面減少浪費,另一方面保護環境;又如在“發財巴”的使用上,各博彩企業應有一定的協調,從而減少巴士數量,降低空氣污染和交通擁堵。

    (2)從本地企業採購,與中小企業建立夥伴關係,幫助本地企業發展。儘管博彩企業的發展能夠為澳門其他企業,尤其是與旅遊相關企業,帶來顧客,但由於博彩企業的發展佔用了很多本地資源,對於本地非博彩企業造成了一定的擠出效應,所以博彩企業應當盡可能多地從本地企業採購,並盡可能為中小企業提供較優惠的條件,與中小企業建立合作夥伴關係,幫助本地企業發展,這一方面是對本地企業一定程度的補償,另一方面也能夠對於促進本地就業和人民生活的改善帶來積極影響。

    (3)聘用本地員工。促進澳門本地人就業,對於改善本地人的生活以及保持澳門經濟的繁榮和社會安定,起到直接的作用。因此,博彩企業應盡可能多地聘用本地員工,這是博彩企業履行社會責任的應有之義。

    (4)加強對員工的培訓,幫助本地員工向上流動。加強對員工的培訓,提高員工素質,既有利於改善博彩企業本身的經營,也有利於澳門勞動力整體素質的提高。因此,加強員工培訓,幫助本地員工向上流動,是博彩企業履行社會責任的體現之一。

    (5)採取適當的負責任博彩措施。博彩具有顯而易見的負面社會影響,博彩企業應當採取負責任博彩措施降低這些負面影響,例如不以博彩廣告等手段引誘顧客參與博彩活動,在酒店房間等地方放置負責任博彩的宣傳單張等。但是,採取甚麼樣的負責任博彩措施需要考慮澳門的實際情況,不宜為了履行社會責任而採取過分嚴厲的措施。世界上採取嚴厲負責任博彩措施的地方,其博彩業在經濟中所佔的比重往往較小,即使採用嚴厲的負責任措施,也不至於對於整體經濟造成嚴重的傷害。澳門則不然,博彩在澳門經濟中所佔的比重很高,採取過分嚴厲的措施有可能對經濟造成較大的傷害。

    (6)非博彩元素方面的投資。由於澳門博彩一業獨大,當博彩受到較大衝擊的時候,澳門整個經濟體即受到較大衝擊,所以博彩企業加強對於非博彩元素的投資,既有利於企業吸引顧客從事博彩活動,促進自身利益,又有利於分散澳門整體經濟的風險,因此是博彩企業履行社會責任的體現之一。

    2.澳門博彩企業應當對外部持份者承擔的社會責任

    (1)公共設施投資以及公共服務。一般而言,公共設施投資以及公共服務屬於澳門特區政府的職責,但如果在某些情況下由企業履行效率更高,或在有自然災害或公共衛生應急事件的時候,博彩企業也可以進行一定程度的公共設施投資,例如修建、擴建機場、碼頭,修建過街天橋或地下人行通道,或者提供一定的公共服務,例如在颱風天為公眾提供泊車位,為員工提供接送服務,或在公共衛生事件時提供隔離酒店等。其實,公共設施或服務的改善,對於博彩企業本身的發展也是有好處的,很多情況下是利人利己的行為。

    (2)向當地社區提供一定的捐贈,以發展文化、教育、慈善等事業。企業捐贈推動文化、教育、慈善事業的發展,是典型的企業社會責任的體現。澳門博彩企業過去幾年在這些方面都有不俗的表現。

    (3)組織義工等關愛社區活動。組織關愛社區活動,對於把澳門建設成和諧、友愛的社會,有明顯的積極作用,澳門博彩企業過去幾年組織了多種類型的、豐富多彩的關愛社區活動。

    由於博彩企業的大部分顧客來自中國內地,所以中國內地也是博彩企業的外部持份者之一。因此,澳門博彩企業對外部持份者承擔的社會責任,雖然主要是指對於澳門,但在某些情況下,也應延伸到中國內地。

    規範澳門博彩企業履行社會責任的方法

    許多社會責任是企業自願履行的,但如果對企業履行社會責任不加任何約束,則容易流於形式,或成為企業自我宣傳的工具,導致大多社會責任無法落到實處。但是,如果博彩企業的所有社會責任都由法律規定強制履行也是不現實的。畢竟,博彩企業的基本目標是營利,如果為博彩企業增加過多的負擔,則有可能損害其經營和競爭能力,從而損害澳門特區的整體利益。因此,對於企業社會責任,應當區分不同的情況,採用恰當的措施處理。

    第一,對於某些企業社會責任,例如對於環保的最低要求以及顧客利益的保護等,可以強制企業履行。對於這類議題,可以在一般性法律中(例如環保法、消費者權益保護法等)作出要求。如有需要,亦可針對博彩性企業作出特殊的規定。例如,《預防及控制吸煙制度》(第5/2011號法律)既對在全澳門控制吸煙作了一般性規定,又根據博彩業的特點,對於娛樂場設吸煙室作了特殊規定。博彩法也可以針對某些方面直接作出規定,例如,《規範進入娛樂場和在場內工作及博彩的條件》(第10/2012號法律)第二條明確規定禁止二十一歲以下的人進入娛樂場。

    第二,由於法律條文並非完全禁止性規定,有些條文可以是原則性、方向性、鼓勵性的,所以可以考慮以原則性的條款規定某些種類的企業社會責任。以原則性的條文寫入社會責任條款,雖然對博彩企業不具法律意義上的懲罰作用,但仍可起到督促、鼓勵、引導作用。事實上,早在一九六一年,澳門法律就曾使用此類條款規定了博彩企業的社會責任。一九六一年制定的《管制幸運博彩之設立》(第1496號立法性法規)第十條之獨一附款規定:“在開展競投之公告內,除第七條訂定之基本條件外,委員會還應列明若干領域,而競投人可在該等領域內,在將訂定之期限及條件下,建議進行工程、改善工程以及投資,在考慮判給時該等建議會構成優先條件或競投人所提供之特別利益。這些因素尤其包括下列各項:(1)旅遊業經常使用地點之都市化及整治之工程;(2)在澳門建立通訊系統以及設立並經營澳門與香港之間及省內之交通系統;(3)推動本地之工業及商業發展;(4)培訓及教育手工業工人及酒店業人員;(5)任何有利於澳門旅遊業發展或居民之經濟及社會進步之項目,尤其是提高就業率及工資水平。”該法律列明多達五項社會責任,作為參加競投的優先條件。這就使所有有意參與競投的企業不得不認真考慮履行社會責任問題,否則在競投中難以勝出。

    第三,由於博彩企業的性質是承批公司,澳門政府的傳統做法,是與承批公司簽訂批給合同,並在批給合同中規定承批公司的社會責任。例如,澳葡政府於一九七六年修訂批給合同時規定:“為繁榮澳門經濟,澳門旅遊娛樂有限公司應履行投資,每年3,000萬港元,分別用在:(1)將澳門電力有限公司投資額增至1億元,並負擔購置燃油而支付港幣。(2)與政府船塢合作興建一個綜合性船塢;(3)在外港處興建一座海運大廳型碼頭;(4)發展除紡織業外的加工工業;(5)設立公共利益事業;(6)建設澳門各項基本需要:新口岸地區都市化及填海建築等。”對於博彩企業而言,批給合同的效力等同於法律,因此在批給合同中寫入社會責任條款,與在法律相關條款中寫入,效力基本相同。

    第四,對於某些不易通過法律強制規定的企業社會責任,可以採用企業聯合或個別承諾的方式處理。企業承諾本質上是一種自願履行社會責任的方式,但又不是完全的自由放任。企業在作出承諾後,必須接受政府或公眾的監督,如果長期口惠而實不至,就會損害企業聲譽,在澳門博彩企業有批給期限限制的情況下,還會影響續期。因此,企業承諾也是督促其履行社會責任的有效方式之一。

    修訂博彩法規範及促進澳門博彩企業履行社會責任

    因應本次批給於二○二二年到期,政府將再次修訂博彩法。筆者認為新博彩法可在以下幾個方面反映澳門博彩企業社會責任的內容。

    第一,把企業社會責任規定為博彩批給的一項優先條件。按照澳門博彩法的規定,澳門博彩業實行批給制度,所有私人公司必須經過澳門政府的批給才能在澳門經營博彩活動。為此,私人公司必須參與競投,向澳門政府提交標書及有關附加文件。《規範娛樂場幸運博彩經營批給的公開競投、批給合同,以及參與競投公司和承批公司的適當資格及財力要件》(第26/2001號行政法規)對所提交標書的內容及附加文件作了規定,該規定實際上已經涉及企業社會責任的內容,例如第六十一條第(九)項要求,標書須“說明參與競投公司就博彩業就業發展及專業人士的職業培訓方面提出的建議的重要性”。新博彩法可考慮把更多的博彩企業社會責任的內容包括進來,要求博彩企業提供過去數年間履行企業社會責任情況的報告,並在標書中說明獲得批給後如何履行企業社會責任。政府在考慮是否批給時,把履行企業責任的歷史及計劃作為一項優先條件予以考慮。

    第二,可考慮在有關公司治理條文中加入企業社會責任的內容。澳門《商法典》第二百三十五條規定:“公司之行政管理機關成員,應常以公司利益及善良管理人之注意為行為。”這項規定比較符合傳統的做法,只是規定行政管理機關成員應當以“公司利益”為行為,也就是以“股東利益”為行為。如果強調公司治理應當履行社會責任,可考慮修訂《商法典》,增加履行社會責任的內容,例如可將此條修訂為:“公司之行政管理機關成員,應常以公司利益及善良管理人之注意為行為,並應注意履行環境的及社會的責任”,以達到公司利益與社會利益的平衡,鼓勵公司在治理過程中貫徹社會責任的理念。如果採取修訂《商法典》的做法,意味澳門所有的公司(不僅博彩公司)都應貫徹履行社會責任的理念,相對比較公平。但如果修訂《商法典》有困難,退而求其次,在博彩法中加入類似的條款也是可以的,因為博彩業屬於特殊行業,且為政府特別批給,帶有公共公司的色彩,所以在履行企業社會責任方面相較一般企業提出稍高一些的要求也是合理的。

    第三,持牌博彩公司企業社會責任的內容,建議主要採取博彩企業自我承諾加第三方監督的形式。現時博彩企業需要把毛收入的35%作為博彩特別稅上交給政府,另加博彩毛收入的4%交給有關的基金會。一方面,這個數額相對於周邊地區的博彩稅收已經不算低;另一方面,貢獻給基金會的4%,投資於文化、教育、城建等事業,實際上已經屬於履行社會責任的內容。因此,從澳門經濟的長遠想,不宜再為博彩企業增加過多的負擔。所以,履行社會責任應當以自願為主,在博彩企業行有餘力的同時,盡可能多地履行企業社會責任。為了加強對博彩企業履行社會責任的約束,建議在新博彩法中增加要求企業自我承諾履行社會責任的條款,再配合一定的公開及第三方監督措施。例如,可以要求博彩企業自願承諾履行社會責任的內容,每年向政府提交經第三方(例如博彩學術研究機構)核實的報告,並向公眾公開。博彩企業遞交的年度社會責任報告,應當作為到期後是否續約或重新批給的重要依據之一。企業社會責任報告的內容,可以學習“環球報告倡議組織”(The Global Reporting Initiative)的模式,並突出“社區發展”內容,例如就下列事項向政府提交詳細的報告:(1)慈善捐贈活動及數額;(2)捐贈之外的其他慈善活動;(3)向中小企業提供的資助、投資及所建立的夥伴關係;(4)所採取的負責任博彩措施;(5)向低收入人士、長者及傷殘人士提供的幫助;(6)僱傭本地僱員並為其提供培訓及向上流動機會情況;(7)博彩企業僱員所開展的義工活動;(8)非博彩元素的投資等。

    總體來看,博彩企業履行社會責任寫入新博彩法或批給合同,應當堅持以下幾個原則。第一,內容的開放性。由於企業社會責任隨時代發展會有不同的內容及重點,所以不宜在法律上把企業社會責任的具體內容固定化,防止企業社會責任脫離社會實際。但是,不排除以批給合同附加條件的方式,在短期內規定博彩企業履行社會責任的具體目標及項目。第二,保持博彩企業營利與履行社會責任的平衡。博彩企業是一個營利的實體,畢竟不是政府或社會工作機構,所以為保持博彩企業的國際競爭力,不宜為其強加過多的社會責任,而是督促其盡最大能力履行社會責任,以營利與履行社會責任平衡為要。第三,以“軟法”或軟性規制為主,亦即採用原則性條款鼓勵企業履行法律責任,但以公開透明、第三方監督以及續約優先條件等作為企業履行社會責任的約束,防止企業社會責任流於博彩企業的自我宣傳。

    澳門理工學院博彩旅遊教學及研究中心主任、教授

    王長斌

下一篇4