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勿以陳年的諮詢意見作為政府提案的民意基礎
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當前報紙日期:
2019 8月14日 星期
 
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勿以陳年的諮詢意見作為政府提案的民意基礎

簡萬寧


澳門旅遊業隨着大灣區發展在變化中 (資料圖片)

    勿以陳年的諮詢意見作為政府提案的民意基礎

    一、前  言

    經翻查資料獲悉,特區政府曾於二○一○年啟動《規範旅行社業務與導遊及接送員職業行政法規》(第42/2004號行政法規)的修法工作。同年,旅遊局和法務局合辦公眾諮詢會,分開數場次向業界(包括旅行社、導遊等團體代表及從業人員),以及市民進行諮詢,藉此途徑聽取及收集業界和市民對修法的意見。然而,諮詢工作完成後,草案卻被冷藏近十年,遲遲沒有向立法會提案。近日,又聞政府擬於近期向立法會提案。據悉,該法案正在行政會排期。一旦行政會同意,行政長官則可根據澳門基本法第五十八條第一款的規定向立法會提交法案。頗讓筆者疑惑不解的是,政府基於近十年前的諮詢意見完成的法案是否仍有立法的意義和價值?時過境遷,文本內容仍然具有適時性和科學性嗎?就此,筆者欲發表幾點看法,供政府參考:

    二、修法須遵循“世易則時移時移則備變”之定律

    “世易則時移,時移則備變”這是一條亙古不變的定律,也是現代國家(或法域)立法者必須持有的立法態度以及須秉持的立法科學性原則,否則,立法行為即為“閉門造車”,出台的法律法規必離地,毫無指導意義和適用價值。道理相當淺白:

    第一,近十年來,澳門旅遊業的狀況與現狀已發生了根本性的變化。當時,業界和市民對法案所發表的諮詢意見完全立足於那個時候的旅遊業的實際情況,無法也不可能預見到旅遊業發展的現況。這是由人們認識的局限性所決定的。況且,立法主要對已出現或已存在的客觀事實(社會存在)進行規範,原則上排除對未曾出現或存在的將來事項進行規範。否則,將陷入憑空立法的危險;但是符合法定的特定情況者,則可允許適當的超前立法,如中國內地制定的《反分裂國家法》以及為數不多的公共事件防治法。這僅僅是一種例外,並非普遍經常出現。

    第二,澳門旅遊業發展到今天,許多情和事已經發生根本性的變化,例如“澳門世界旅遊休閒中心的定位”、“一帶一路”的倡議、“粵港澳大灣區”建設項目的啟動、區域合作尤其是澳門與廣東省各城市之間的區域旅遊合作的日益加強、《澳門特區五年發展規劃》及《澳門旅遊業總體發展規劃》的相繼推出,顯見,澳門旅遊業的現狀與過去已不可同日而語。還有,在大數據、智能、智慧旅遊日漸普及的當下,電子商務、互聯網已廣泛應用到商業領域,成為將來市場營運及商業活動的主要手段和交易平台。這是大勢所趨,任何人都無法迴避和抗拒,傳統實體店的經營模式必將受到重大的衝擊和嚴峻的挑戰。因此,在經營理念、經營模式以及規範旅行社經營場所的面積、佈局和設施的法律規定也應作出相應的調適,絕不可能維持原有的立法思維。倘若政府仍以過去的客觀情事作為當今的立法依據,完全違反立法的適時性原則和科學性原則,必然遭致業界和市民的責難。

    第三,政府即使在二○一六年九月公佈並實施《澳門特別行政區五年發展規劃》(二○一六至二○二○年),但是事情的變更,隨着《粵港澳大灣區發展綱要》的公佈,特區政府本着科學的態度,最近又增加了“參與粵港澳大灣區建設”的附件。令《五年發展規劃》更加切合實情、更接地氣。基於此,政府若仍然以十年前的諮詢意見作為修訂《規範旅行社業務與導遊及接送員職業行政法規》的民意基礎和理據的話,那麼,修訂出台的新法之品質必受質疑。

    三、香港的修例風波對澳門立法的警示

    最近,香港因政府推動《逃犯條例》修法引發的社會抗議風波,希望澳門政府能從中汲取到一些教訓。筆者認為,香港立法會擬修訂《逃犯條例》從法理上講是沒有問題的,不應受到非議。但是,為何會觸發成百萬市民上街遊行抗議,問題的根源可能出在如下三個方面:首先,政府對社會的把脈不準、對民情掌握不足,因而誤判情勢,總以為“自己做正確的事,必會獲得絕大多數市民的認可和支持”,但事與願違;其次,政府對於較為專業的法律問題沒有做足夠諮詢、講解、宣導等工作。大部分市民因對修訂《逃犯條例》沒有全面、正確的了解和認知,僅停留在一知半解、似懂非懂,或者是停留在常識性的理解,因而容易受到別有用心的人謠言所迷惑,被人利用,對政府不滿的情緒因此也就容易被煽動和撩撥,自然地加入到反對修例的行列。最後,因政府沒能充分預判情勢、沒能未雨綢繆做足防範的應對措施,搶佔先機,加強與社團、市民溝通,做好市民的思想工作,爭取市民對修例的支持。若政府能做到這些工作,相信情況未必會是今天的狀況,至少會減少上街遊行反對修例的人數。然而,事已至此,只怪政府的危機意識不足,工作做不到位了。當下,香港政府惟有痛定思痛,深刻反思工作的不足,檢討和調整將來的工作方式和工作方法,避免重蹈覆轍。

    香港的《逃犯條例》修例遭擱置,政府確實面無光彩。挫敗感很不好受,教訓確實深刻。但是,能勇敢地面對廣大市民,承認工作的失誤,未嘗不是一件好事。這種做法體現了政府對市民的一種擔當和坦承的態度。香港的反修例風波對於澳門政府和立法會而言,不能等閒視之,必須從中思考一些深層次的社會問題。時刻緊記“生於憂患、死於安樂”之古訓,不能總是認為澳門市民不太關心政治、沒有像香港市民那麼激進,因而放鬆對民情、民意的預判和把握,思想麻痺,不顧民意或者不真心聽取民意,閉門立法、修法。這實不可取。今非昔比,社會在發展進步,澳門市民在各方面也在不斷地進步和提升。例如:參政議政的意識和熱情日益提高;參與公共事務的管理以及監督政府及其工作人員的意識和熱情亦在增強。

    四、冀望政府回歸原點,重啟諮詢程序。

    綜上分析,筆者認為澳門政府十年前諮詢收集關於《規範旅行社業務與導遊及接送員職業行政法規》的意見明顯已過時,毫無價值可言,絕不能以此作為起草法案的依據,否則,有濫用民意之嫌。筆者建議政府應該打消向立法會提案之念,回歸原點,重啟社會諮詢程序,重新向社會(主要面對業界)諮詢,聆聽業界和市民對當下旅遊業現狀和未來發展的意見。只有這樣才能收集到適時、接地氣的社會意見,使修改出台的《規範旅行社業務與導遊和接送員職業行政法規》更具生命力和實踐價值,更能體現業界的意志,以及反映業界的關切。

    簡萬寧

    (澳門文化遺產導遊協會主席)

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